Ustawa o jawności życia… prywatnego?
Wszystko będzie jawne. Majątki i dochody milionów obywateli, od strażaka po egzaminatora na prawo jazdy, ich małżonków oraz podstawa prawna zatrudnienia. Każdy będzie miał dostęp do informacji zawierających mniejsze lub większe szczegóły z życia prywatnego, rodzinnego i małżeńskiego zwykłych obywateli. Każdy będzie wiedział niemal o wszystkim, co kiedykolwiek pojawiło się w akcie administracyjnym. Jawna będzie tajemnica przedsiębiorców, know-how polskich firm, a nawet rozkład pokoi w domach zwykłych Polaków. Ponadto wprowadzona ma zostać kara więzienia dla urzędnika, który odmówi udostępnienia informacji publicznej m.in. z powodu ochrony prywatności osoby fizycznej (sic!) oraz możliwość rozwiązywania umowy zwartej w trybie zamówień publicznych i nakładanie grzywien za samo podejrzenie korupcji. To nie Orwell ani Huxley. To nowy projekt ustawy o jawności życia publicznego.
Chociaż w dwóch turach konsultacji ustawy o jawności życia publicznego wzięło udział kilkaset osób – głównie przedstawicieli samorządów, organizacji obywatelskich, urzędników czy biznesu, którzy mają być dotknięci regulacją, to debata o ustawie o jawności życia publicznego toczy się raczej daleko od wzroku i słuchu większości obywateli. Chociaż na łamach klubjagiellonski.pl opublikowano już teksty krytyczne dotyczące niektórych wycinków ustawy: m.in. propozycji regulacji działania „sygnalistów” oraz zmiany przepisów dotyczących lobbingu, to nie poświęcono dotąd uwagi temu, co moim zdaniem najbardziej niebezpieczne: radykalnemu ograniczeniu prawa do prywatności wielu obywateli. Zdaniem projektodawców ustawa ma zwiększyć transparentność życia publicznego, przejrzystość w wydawaniu aktów administracyjnych i ograniczyć korupcję w ośrodkach administracji państwowej i samorządowej. W praktyce proponowane zmiany godzą w podstawowe interesy obywateli i proponują system powszechnej kontroli i inwigilacji na skalę, jaką III RP w swojej historii jeszcze nie widziała.
Zapomnijcie o ochronie prywatności
Nie ulega wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej jest jednym z podstawowych praw obywatelskich. Prawa te jednak (jak prawie wszystkie) podlegają pewnym ograniczeniom. Do tej pory jednym z tych ograniczeń była ochrona prywatności osoby fizycznej. Wynika to bezpośrednio z art. 47 Konstytucji, który stanowi, że „Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoich życiu osobistym”. Projektodawcy wykreślili jednak „ochronę życia prywatnego osoby fizycznej” jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. W zamian pojawiło się ograniczenie ze względu na „ochronę danych osobowych”. Zmiana ta tylko pozornie jest kosmetyczna.
Jak w swojej opinii do projektu ustawy słusznie zauważyła Fundacja Panoptykon „konstytucyjne pojęcie prawa do prywatności jest pojęciem szerszym od danych osobowych, co oznacza, że projektodawca planuje zawęzić podstawy umożliwiające ograniczenie prawa do informacji.” Co to oznacza w praktyce? Wszystkie informacje, które naruszają nasze prawo do prywatności, a nie należą do danych osobowych (czyli niemal wszystkie informacje poza tymi, które pozwalają zidentyfikować kogoś jako osobę fizyczną) będą mogły być publikowane w Internecie i każdy będzie miał do nich dostęp.
Brak ograniczeń w postaci ochrony życia prywatnego niesie ze sobą znacznie dalej idące konsekwencje. Zgodnie z projektem ustawy, treść wszystkich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć ma być udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 pkt. 4a projektu). Oznacza to, że do wiadomości publicznej zostaną przekazane tysiące danych prywatnych (w tym danych wrażliwych). Takie dane niejednokrotnie zawarte są bowiem w aktach administracyjnych, które będą teraz publikowane wraz z uzasadnieniami w BIP. Mogą to być na przykład informacje o stanie zdrowia, sytuacji rodzinnej czy posiadanym majątku każdej osoby, wobec której został wydany akt administracyjny lub inne rozstrzygnięcie. Przykładowo: wydając dokument (np. umowę z przewoźnikiem, w której określono, gdzie i kiedy ma się zatrzymać autobus podwożący dzieci niepełnosprawne do szkoły) nawet nie podając wprost nazwisk można ujawnić wrażliwe dane (np. adresy, w których mieszkają rodziny z niepełnosprawnym dzieckiem). Przy obecnie obowiązujących przepisach urzędnik odmówiłbym udzielenia takiej informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Jeżeli kryterium odmowy będzie stanowić „tylko” ochrona danych osobowych, udostępnienie takiej informacji będzie możliwe. Dane osobowe nie będą zatem co do zasady objęte obowiązkiem udostępnienia, ale szczególnie w mniejszych miejscowościach identyfikacja niektórych osób po udostępnieniu innych danych może być możliwa nawet bez nich.
Niezrozumiałe jest też ratio legis przedmiotowych regulacji. Po co takie informacje mają być podawane do wiadomości publicznej?
Koszty wprowadzenia zmian też są niebagatelne. Realizacja przepisów, których sens można poddawać pod wątpliwość, dla niespełna dwustutysięcznego miasta wynosi ok. dwa i pół miliona złotych, z czego ponad półtora miliona to koszt pracy, które będą obciążały budżet jednostek samorządu terytorialnego każdego roku.
O ochronie danych osobowych też możecie zapomnieć
Niestety nie zawsze dane osobowe i tajemnica przedsiębiorstwa będą chronione przed ich upowszechnieniem w Internecie. Projektodawca przywidział bowiem wyłączenia od ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, które obejmują m.in. postępowania administracyjne prowadzone na podstawie ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że każdy będzie miał dostęp np. do wszystkich projektów budowlanych twojego domu, bo stanowią one obligatoryjny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tutaj ochronie nie będą podlegać nawet dane osobowe (takie jak nazwisko, PESEL czy adres): każdy będzie miał zatem dostęp do wydanego w postępowaniu administracyjnym pozwolenia na budowę, w którym bez żadnych ograniczeń będą podane do publicznej wiadomości informacje o położeniu działki, nazwisku osoby dla której wydano decyzję, wszystkie jej dane osobowe zawarte w decyzji oraz szczegółowe plany budowlane.
Wyłączenie ograniczeń prawa dostępu do informacji i przekazywanie do publicznej wiadomości treści bez względu na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorstwa będzie dotyczyło również wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, a także postępowań o wydanie koncesji lub zezwoleń na rzecz przedsiębiorców, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. We wszystkich tych sprawach urzędnik będzie zobowiązany (pod groźbą kary więzienia nawet do roku) udostępnić informacje każdemu, kto jej zażąda bez względu na naruszenie jakichkolwiek danych osobistych, prywatnych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. A że zgodnie z art. 16 ust 1 pkt 2a projektu ustawy każda informacja publiczna, która została udostępniona na wniosek będzie publikowana w BIP, to wszystkie te dane będą powszechnie dostępne bez żadnych ograniczeń. Innymi słowy – żadna świętość nie istnieje.
Tajemnice przedsiębiorstwa udostępnianie za bezcen
Jeszcze większy problem będą mieli przedsiębiorcy. Wracając do podanego wyżej przykładu – osoby, które sporządziły projekty budowlane dla konkretnej osoby i otrzymały za to wynagrodzenie, praktycznie tracą kontrolę nad swoim projektem, który będzie publicznie dostępny w Internecie. Jak wielkie straty poniosą podmioty trudniące się taką działalnością możemy się tylko domyślić.
Co gorsza, ustawa wyłącza ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa dla wszystkich umów cywilnoprawnych zawieranych z organami władzy publicznej. Oznacza to, że cała tajemnica przedsiębiorstwa, know-how i każda inna wartość intelektualna, która zostanie przekazana odpłatnie gminie na podstawie umowy cywilnoprawnej, będzie dostępna w Biuletynie za bezcen. Publikacji będą również podlegać wszystkie ekspertyzy finansowane ze środków publicznych, strategie marketingowe i wszystkie inne dane chronione dotychczas jako tajemnica przedsiębiorstwa, przekazane odpłatnie jednostce samorządu terytorialnego.
Skutek takich działań nie jest trudny do przewidzenia.
Najlepsi fachowcy i eksperci będą zrywać współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego, bo nie będą chcieli, by wiedza do której dochodzili niejednokrotnie latami była podawana do publicznej wiadomości bez ich zgody i bez należnego im za powszechne ujawnienie takich informacji wynagrodzenia. To jednak nie wszystko.
Projekt ustawy o jawności życia publicznego wprowadza też powszechne rejestry umów cywilnoprawnych, które udostępniać będą musiały m.in. samorządy. Taki rejestr stanowi bezcenne kompendium wiedzy w dziedzinie gospodarki każdej jednostki samorządu terytorialnego w Polsce. Na tej podstawie będzie można ocenić ich potrzeby, możliwości, braki i problemy. Pokazujemy tym samym całemu światu miękkie podbrzusze każdej JST w Polsce. Taki sam obowiązek będzie ciążył na spółkach z udziałem środków publicznych przekraczających 10%, które są stroną umów cywilnoprawnych. Co ciekawe, ustawa przewiduje odstępstwo od tego obowiązku dla spółek, w której udział Skarbu Państwa przekracza 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji. Wówczas spółka ta nie będzie musiała udostępniać informacji z umów, których ujawienie może zagrażać tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 9 ust. 6 projektu ustawy). Takiego uprawnienia nie ma jednak spółka zobowiązana z udziałem JST, która bezwzględnie musi publikować w rejestrach umów cywilnoprawnych informacje o wszystkich umowach (z wyłączeniem tych dotyczących informacji niejawnych). W tym wypadku spółki Skarbu Państwa są mocno uprzywilejowane względem spółek z udziałem samorządu, co jest rozwiązaniem tak niedorzecznym, że można wręcz zastanawiać się, czy nie jest to omyłkowy błąd projektodawcy.
Urzędniku, pracujesz w urzędzie albo wcale
Duże kontrowersje budzi również przepis art. 42 projektu ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem: osoba wymieniona w art. 40 pkt 1-23 (enumeratywnie wymieniono tam kilkadziesiąt stanowisk publicznych), nie może przed upływem trzech lat od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji być zatrudniona lub wykonywać innych odpłatnych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brała udział w wydaniu rozstrzygnięć dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy, wydawaniu wyroków czy decyzji administracyjnych.
Na pierwszy rzut oka ratio legis tego przepisu jest jasne – nie chcemy, by urzędnik np. wydający decyzje administracyjne naginał przepisy działając tym samym na korzyść przedsiębiorcy. Problem polega jednak na tym, że przepis ten jest w praktyce bardzo trudny do realizacji. Przykładowo: urzędnik wydający decyzje administracyjne z upoważnienia prezydenta miasta obecnie nie musi pamiętać każdej osoby fizycznej lub każdego przedsiębiorcy, dla którego przygotował czy wydał decyzję administracyjną. Jeśli jednak pod rygorem nowej ustawy będzie chciał porzucić pracę w administracji i zatrudnić się u lokalnego przedsiębiorcy, to będzie musiał być pewnym, że nie wykonał przywołanych w projekcie czynności prawnych na rzecz tego przedsiębiorcy. Co może zatem zrobić? Może np. sprawdzić rejestr wydanych decyzji, aby upewnić się, czy nie wydał ich osobiście. To jeszcze można sobie wyobrazić, ale już sprawdzenie, czy aby nie uczestniczył w innych postępowaniach dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy, w ciągu wszystkich lat swoje pracy w administracji jest w zasadzie niewykonalne.
Najwięcej problemów będą mieli pracownicy samorządowych wydziałów komunikacji. Wystarczy bowiem, że kiedykolwiek wydali decyzję administracyjną np. w przedmiocie rejestracji samochodu przedsiębiorcy. Z mocy prawa dyskwalifikuje ich to do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia u tego przedsiębiorcy w trzy lata od zwolnienia lub rezygnacji z pracy w administracji! W praktyce osoba, która pracowała przykładowo w urzędzie gminy, będzie musiała znać każdego przedsiębiorcę, któremu kiedykolwiek w życiu wydala decyzję administracyjną (lub inne rozstrzygnięcie), bo w innym przypadku (jeżeli nawet nieświadomie zatrudni się u niego przed upływem ustawowego terminu trzech lat), to złamie prawo. Co więcej, łamanie tych przepisów będzie skutkowało sankcją pieniężną, dlatego przedsiębiorcy „profilaktycznie” nie będą chcieli zatrudniać żadnego urzędnika przed upływem trzech lat od zakończenia przez niego wcześniejszej pracy. Przepis ten de facto eliminuje z rynku pracy wielu pracowników samorządowych na trzy lata.
Oczywiście regulacja ta ma swoje uzasadnienie w wielu innych wypadkach (np. kiedy dotyczy osób biorących udział w postępowaniu o udzielenie przedsiębiorcy zamówienia publicznego). Niestety krąg osób, których te ograniczenia obejmują i przyczyny, z powodu których te ograniczenia istnieją, wydają się być zdecydowanie za szerokie. Należy zatem poważnie rozważyć korektę tego przepisu.
Wgląd do zarobków żony strażaka PSP moim prawem?
Projekt ustawy w art. 50 rozszerza w porównaniu z obecnie obowiązującymi przepisami krąg osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Obowiązek ten objąć ma odtąd takie grupy osób jak… egzaminatorzy na prawo jazdy, strażnicy miejscy, urzędnicy służby cywilnej czy pracownicy Państwowej Straży Pożarnej. Projekt przewiduje ponadto, że wszystkie oświadczenia – z nielicznymi wyjątkami dotyczącymi np. funkcjonariuszy służb – będą publikowane w Internecie. Publikacji nie podlegają jedynie numer PESEL, adres zamieszkania i miejsce położenia nieruchomości składającego oświadczenie.
Oznacza to, że publiczne dostępne będą m.in. informacje o każdym dochodzie uzyskanym przez składającego oświadczenie oraz małżonka, wraz z podstawą prawną zatrudnienia, podaniem stron umowy, zgromadzonych oszczędnościach, środkach nabytych w drodze spadku, posiadanych składnikach mienia ruchomego o wartości powyżej 10 000 zł czy posiadanych nieruchomościach.
Przepisy te są w sposób rażący sprzeczne ze wspomnianym wcześniej art. 47 Konstytucji (prawo do prywatności) oraz przede wszystkim art. 51 ust. 2 ustawy zasadniczej, który stanowi, że „władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym”.
Trudno przyjąć, by informacje o dochodach milionów obywateli (w tym właśnie zwykłych urzędników, pracowników służby cywilnej, egzaminatorów na prawo jazdy i strażaków PSP oraz ich małżonków) były „niezbędne w demokratycznym państwie prawnym” do czegokolwiek.
Ochronę tych informacji znajdziemy również w licznych aktach prawa międzynarodowego, m.in. w przepisach Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych z 1981 roku czy w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych z roku 1995. Co więcej, prawo do prywatności jest w konstytucyjnym systemie ochrony praw i wolności nienaruszalne nawet w sytuacji wprowadzenia w Polsce stanu wyjątkowego czy stanu wojennego (art. 233 ust. 1 Konstytucji). Stanowisko to jest również podtrzymywane w licznym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (m.in. K4/04 czy K2/13). Nie ma zatem żadnej uzasadnionej przesłanki, by obowiązek składania oświadczeń majątkowych rozszerzyć na tak szeroką grupę osób z informacją o dochodach ich małżonków, wysokością ich majątku i podstawą prawną zatrudnienia włącznie (tym bardziej, jeżeli te osoby nie są funkcjonariuszami publicznymi). Autonomia informacyjna, stanowiąca element życia prywatnego, oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Jeżeli wprowadzenie stanu wojennego nie stanowi wyjątku dla ograniczenia tych konstytucyjnych praw i wolności, to tym bardziej takim wyjątkiem nie jest potrzeba ministra do permanentnej inwigilacji milionów uczciwych obywateli.
Komu dać łapówkę?
Oczywiście, publikacja oświadczeń majątkowych jako narzędzie służące jawności życia publicznego, zasadne jest w przypadku osób wybieranych na stanowiska w powszechnych wyborach oraz pełniących kluczowe role w państwie. Tymczasem projekt przewiduje publikację w Internecie oświadczeń o stanie majątkowym zdecydowanej większości podmiotów objętych obowiązkiem sporządzenia takiego oświadczenia. Wykracza to poza deklarowany cel, jakim jest jawność życia publicznego i przeciwdziałanie zagrożeniom korupcyjnym. Jak zwrócił uwagę w swoim stanowisku do projektu ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich, planowana jawność oświadczeń o stanie majątkowym rodzi ryzyko „powszechnej lustracji majątkowej”.
Trudno też zgodzić się z tezą, że publikacja oświadczeń majątkowych ma w jakikolwiek sposób przysłużyć się walce z korupcją. Ściganiem przestępstw korupcyjnych w Polsce zajmuje się szereg wyspecjalizowanym organów z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym na czele.
Twierdzenie, że publikacja majątków wzmoże „społeczną kontrolę” przed zachowaniami korupcyjnymi jest populistyczną ułudą, którą w sposób nieudolny tłumaczy się chęć permanentnej kontroli milionów obywateli oraz ich dochodów i majątków.
Jak z resztą słusznie zauważyła w swojej opinii do projektu ustawy Komisja Nadzoru Finansowego: „Znajomość stanów aktywów i pasywów pracowników, którzy wykonują czynności nadzorcze wobec podmiotów sektora finansowego, może w sposób znaczący ułatwić, a w konsekwencji zwiększyć, a nie zmniejszyć zagrożenie korupcją. Tym samym proponowana jawność oświadczeń rodzić będzie następstwa całkowicie odwrotne, od tych które zamierzał osiągnąć projektodawca, gdyż zamiast niwelować ryzyko korupcji, może to ryzyko eskalować”. Jest to skutek wielce prawdopodobny. Różne grupy interesów znając oświadczenia majątkowe urzędników będą doskonale wiedzieć, którzy z nich będą bardziej podatni na propozycje korupcyjne, a którzy mniej. Będzie to również informacja dla kierowników, którzy na podstawie majątku swoich podwładnych będą mogli decydować o przyznawanych premiach.
Nie mniejsze kontrowersje budzi obowiązek ujawnienia majątku i dochodu współmałżonków. Trybunał Konstytucyjny (w orzeczeniu o sygn. akt K 17/05) stwierdził, że „nawet uzasadniona ingerencja w sferę życia prywatnego osoby publicznej pełniącej funkcję publiczną nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności osób trzecich, w tym członków rodziny”. W innym orzeczeniu (K 20/03) Trybunał stwierdził, że „zdarzają się przypadki, gdy nabycie mieszkania, podjęcie pracy w określonej miejscowości – pośrednio ujawniają sytuację rodzinną, czy plany życiowe danej osoby (np. separacje, rozwód, czy – przeciwnie – zamiar zawarcia związku małżeńskiego). Podawanie do publicznej wiadomości informacji wymaganych przez kwestionowane przepisy może więc naruszyć prywatność osób niepełniących funkcji publicznych”. Pamiętać także trzeba, że informację o wysokości wynagrodzenia zalicza się do sfery dóbr osobistych pracownika, a projektodawca nie wymaga by pracownik zobowiązany do złożenia oświadczenia uzyskał wcześniej zgodę swojego małżonka, zanim wszystkie informacje o jego zarobkach wrzuci na zatracenie do Internetu.
Karanie za podejrzenie popełnienia przestępstwa
Zdecydowanie za daleko poszła też regulacja tzw. przepisów antykorupcyjnych. Art. 87 ust. 1 projektu ustawy stanowi, że „przedsiębiorca, który nie stosuje wewnętrznych procedur antykorupcyjnych (o czym zgodnie z art. 87 ust. 2 decyduje kontrola wszczęta przez szefa CBA – przyp. autora) lub stosowane procedury były pozorne bądź nieskuteczne) i osobie działającej w imieniu lub na rzecz przedsiębiorcy przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa określonego w art. 72 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 do 10 000 000 złotych”. Co to oznacza?
Wystarczy że jednemu z podwładnych przedsiębiorcy prokuratura postawi zarzuty korupcyjne, a CBA w trakcie kontroli autorytarnie stwierdzi, że wprowadzone przez przedsiębiorcę procedury antykorupcyjne są „nieskuteczne” (co nie będzie trudne do stwierdzenia, bo przecież gdyby były skuteczne, nie byłoby zarzutów), to przedsiębiorca ten będzie podlegał karze pieniężnej przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądu co do winy jego podwładnego. Jedyną podstawą nałożenia kary będzie tylko i wyłącznie wynik kontroli CBA i sam fakt przedstawienia zarzutów osobie działającej na rzecz przedsiębiorcy.
Jest to karygodne wręcz naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych i proceduralnych z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą domniemania niewinności włącznie. Żeby tego było mało, ukarany w ten sposób przedsiębiorca, zgodnie z art. 88 projektu ustawy, nie będzie mógł przez okres 5 lat od daty uprawomocnienia się takiego „orzeczenia” ubiegać się o uzyskanie zamówienia publicznego.
Jest to bardzo szerokie pole do nadużyć i otwarta droga wręcz do niszczenia przedsiębiorców wyłącznie na podstawie mniej lub bardziej prawdopodobnych podejrzeń bez prawomocnego orzeczenia sądu co do popełnionych (lub nie) przestępstw korupcyjnych.
Takie regulacje nie objęły zresztą wyłącznie przedsiębiorców. Art. 90 projektu ustawy sformułował podobną regulacje dla kierownika jednostki sektora finansów publicznych, który stosował procedury antykorupcyjne w sposób „nieskuteczny”, a osobie zatrudnionej w tej jednostce przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa o charakterze korupcyjnym. Ponownie ustawa zezwala na wymierzenie kary bez orzekania prawomocnym wyrokiem sądu o winie, co albo jest efektem niechlujności legislacyjnej projektodawcy, albo karygodnym naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych polskiego porządku prawnego.
Listę zarzutów trudno wyczerpać
Projekt ustawy, do którego zastrzeżenia zgłosiły niemal wszystkie środowiska społeczne i polityczne w Polsce – od KNF, po urzędy gminy, RPO na Związku Harcerstwa Polskiego kończąc – nie rozwiązuje wielu problemów legislacyjnych, z którymi mierzą się obecnie obowiązujące ustawy. Projekt nie rozwiązuje wątpliwości związanych z definicją informacji publicznej („informacja publiczna – każda informacja o sprawach publicznych”, czyli klasyczny błąd ignotum per ignotum). Ustawa nie podjęła również wyzwania, jakim jest uporządkowanie w polskim porządku prawnym definicji legalnych osoby pełniącej funkcje publiczne i funkcjonariusza publicznego (powielenie poprzednich rozwiązań).
Poza wskazanymi w tekście regulacjami, które budzą poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją proponowanych rozwiązań, w ustawie znajdują się liczne inne „buble” prawne. Przykładowo w art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawa stwierdza, że jednostką samorządu terytorialnego jest związek JST co jest nieprawdą: jest on jedynie formą zrzeszania się JST, natomiast nie jest jednostką samą w sobie (tą jest zgodnie z polskim porządkiem prawnym tylko gmina, powiat i województwo). Ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 1 definiuje również dokument urzędowy jako „treść oświadczenia (…0) utrwalona lub podpisana w dowolnej formie”. Przepisy prawa uwzględniają tylko dwie dopuszczalne formy podpisywania dokumentów urzędowych: czyli tradycyjną (odręczną) oraz elektroniczną. Tak sformułowany przepis jest sprzeczny z obowiązującym prawem i rodzi pole do licznych nadużyć.
Dość dziwnym i nieznanym do tej pory polskiemu prawu rozwiązaniem jest zobowiązanie do udzielenia informacji publicznych przez… spółdzielnie mieszkaniowe (które przecież nie sprawują „władzy publicznej”). Całkowitym absurdem jest natomiast obowiązek utrwalania za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk obrad… rad osiedlowych. Pomijając fakt, że wstęp na posiedzenie rady ma każdy mieszkaniec dzielnicy (osiedla), a protokoły z posiedzeń są publikowane, to nakładanie takiego obowiązku wiąże się z nałożeniem dodatkowych kosztów na jednostki pomocnicze gminy. Cel dla którego mają zostać wprowadzone przedmiotowe rozwiązania jest znany chyba tylko i wyłącznie projektodawcy.
Podobnie niedorzecznym rozwiązaniem jest obowiązek publikowania wszystkich informacji udzielonych na wniosek w BIP. W efekcie Biuletyn Informacji Publicznej będzie pełen zdezaktualizowanych informacji (informacje udzielane na wniosek często dotyczą kwestii ulegających ciągłym zmianom), co ograniczy w sposób znaczący jego przejrzystość i transparentność. Mało tego, realizacja tego obowiązku zwiększy koszty obsługi Biuletynu, które w pełni poniosą jednostki samorządu terytorialnego.
Błędem była również szybka rezygnacja w trakcie I tury konsultacji z art. 21 ust. 2, który pozwalał odmówić udostępnienia informacji podmiotom uporczywie składającym wnioski, „których realizacja ze względu na zakres lub ilość udostępnianej informacji znacząco utrudniałaby działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji”. Był to klasyczny przepis „antypieniacki”, a jego wprowadzenie być może chociaż w części zapobiegłoby nadużywaniu prawa do informacji publicznej, a także w efekcie usprawniłoby i przyspieszyłoby udostępnianie informacji osobom, które rzeczywiście ich potrzebują. Udałoby się tym samym ograniczyć działalność pseudo-społeczników, którzy z zasady zalewają urzędy setkami wniosków o udostępnienie informacji, paraliżując niejednokrotnie pracę urzędów. Niektórzy „rekordziści” potrafią żądać tysiąca stron informacji publicznej… w jednym wniosku, więc wprowadzenie takiego przepisu wydaje się w pełni uzasadnione. Zgodzić się natomiast trzeba, że przepis ten nie uwzględnił wielu luk w przepisach, które można z łatwością obejść (przykładowo poprzez anonimowe żądanie udostępnianie informacji, co jest w pełni dopuszczalne). Należy się zatem dokładnie zastanowić nad treścią takich regulacji, zamiast rezygnować z nich tak łatwo, jak zrobił to projektodawca w toku konsultacji.
Podsumowując, projekt ustawy o jawności życia publicznego należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Projekt zwinnie omija najpoważniejsze wyzwania legislacyjne związane z omawianą gałęzią prawa. Nie uwzględnia w swoich regulacjach orzecznictwa sądów, w niektórych przepisach stoi w sprzeczności z ustawami i Konstytucją, a argumenty podmiotów bezpośrednio stosujących prawo zgłaszane w wielu opiniach są dotychczas ostentacyjnie lekceważone.
Właściwie jedyne, z czym jest zgodna treść projektu ustawy, to wola ministra bez teki owładniętego potrzebą permanentnej kontroli i inwigilacji każdego, kto choćby spojrzy na publiczną złotówkę. Jeżeli ustawa zostałaby uchwalona w brzmieniu proponowanym przez projektodawcę, mielibyśmy do czynienia z największym poziomem inwigilacji społeczeństwa od czasów przemian ustrojowych. Jawne mogłoby być niemal wszystko, a publikowane całemu światu będą nawet dane prywatne, osobiste i tajemnice przedsiębiorstw. Jawne będzie know-how polskich innowatorów, majątek milionów obywateli zatrudnionych w sektorze publicznym i ich małżonków, a nawet projekty budowlane domów zwykłych obywateli. Jawna jest przede wszystkim nonszalancja, z jaką do danych wrażliwych podchodzi projektodawca. Proponowane zmiany mogą wyrządzić poważne szkody osobom fizycznym, przedsiębiorcom i samym jednostkom samorządu terytorialnego, a korzyści z uchwalenia omawianych przepisów są delikatnie mówiąc – wątpliwe.
Dobra Zmiano! Nie to obiecywaliście w kampanii i nie takich rozwiązań oczekują od Was obywatele. Jak sądzę również ci, którzy zasili w ostatnich wyborach szeroka grupę Waszego elektoratu.
Niniejszy artykuł jest kolejnym publikowanym na łamach portalu w ramach debaty o ustawie o jawności życia publicznego i dotyczy wersji projektu opublikowanej na stronach Rządowego Centrum Legislacji 11 listopada 2017. Niebawem opublikujemy polemikę z zawartymi w niniejszym artykule ocenami.
