Projekt „modernizacyjnego skoku”. COP w pigułce

Projekt Centralnego Okręgu Przemysłowego imponuje kompleksowością. Precyzyjnie wyznaczone granice geograficzne, gospodarcza specjalizacja poszczególnych regionów, jasno wskazane źródła finansowania, ustalenie partnerskich zasad współpracy państwa i podmiotów prywatnych. A COP to był dopiero test możliwości II RP. W grudniu 1938 r. minister Kwiatkowski przedstawił na forum sejmowych plan piętnastoletni, obejmujący już swoim zasięgiem cały kraj. Polską drogę do gospodarczej nowoczesności przerwały nam niestety wystrzały z pancernika Szlezwik-Holsztyn.

Dwa wyzwania II RP

Projekt Centralnego Okręgu Przemysłowego nie wziął się z powietrza. Potrzeba „modernizacyjnego pchnięcia” wynikała z takiej, a nie innej struktury społeczno-gospodarczej II RP: anachronicznego rolnictwa i bolesnych niedostatków rodzimego przemysłu.

W okresie międzywojennym zagadnienie modernizacji wsi w Polsce wciąż było problemem palącym biorąc pod uwagę niekorzystną strukturę zatrudnienia z tym związaną – aż 2/3 polskiego społeczeństwa było zawodowo zaangażowane w rolnictwo (ziemianie, chłopstwo, wiejscy rzemieślnicy etc.). Tymczasem w krajach Europy Zachodniej te proporcje wyglądały następująco: Anglia 6%, Holandia 22%, Niemcy 26%, Dania 30%, Francja 35%, nawet tradycyjnie rolnicze Włochy to tylko 40%.

Sama struktura własności również budziła wątpliwości: 0,8% ogółu gospodarstw o powierzchni powyżej 100 ha dysponowało 44,8% powierzchni ziemi. W konsekwencji mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której 18 916 gospodarstw ziemiańskim posiadało niewiele mniejszy areał ziemi od 2 843 865 gospodarstw chłopskich poniżej 10 ha.

Polska wieś zmagała się z dwoma strukturalnymi patologiami. Po pierwsze, przeludnienie – w połowie lat 30. szacowano je na 4,5-5,5 mln osób! Po drugie, niezwykle wysokie rozdrobnienie i karłowatość gospodarstw, które dotyczyło blisko 2 mln z nich. Konsekwencje były różnorodne: wysokie bezrobocie, pauperyzacja wsi, niezdolność do zaspokajania potrzeb konsumpcyjnych, a przez to negatywny wpływ na wielkość rynku zbytu dla produktów przemysłowych (a więc blokowanie rozwoju przemysłu).

„Powstał swoisty circulus vitiosus, w którym uzdrowienie gospodarki kraju zależało od wzmocnienia pozycji ekonomicznej chłopa, czego nie dało się osiągnąć bez zdjęcia z rolnictwa obciążających je nadwyżek ludnościowych; to z kolei wymagało uprzemysłowienia i urbanizacji kraju (wobec zablokowania emigracji i braku wolnych terenów osadniczych), ale do rozwoju przemysłu konieczne było wzmocnienie ekonomiczne chłopa, czyli zwiększenie chłonności rynku wiejskiego. Rozwiązanie tego problemu było równoznaczne ze zlikwidowaniem podstawowej wady strukturalnej polskiego gospodarstwa narodowego.” – to cytat z pracy Centralny Okręg Przemysłowy 1936-1939 prof. Wiesława Sameckiego.

Swoje problemy miał również polski przemysł. Po pierwsze, prawdziwy węzeł gordyjski stanowił problem rynku zbytu dla produktów przemysłowych. Rynek wewnętrzny ze względu choćby na niską zamożność społeczeństwa i niskie zarobki nie był wystarczająco chłonny jak na poziom produkcji sektora przemysłowego. Sprawa druga – braki kapitału inwestycyjnego, wynikające m.in. ze zniszczeń I wojny światowej. Szacuje się, że całkowite straty przemysłu w latach 1914-1918 wyniosły ok. 10 mln franków w złocie, a całkowite straty materialne w gospodarce polskiej osiągnęły poziom 30% majątku narodowego. Najmocniej odczuł to przemysł z terenów Królestwa Polskiego, który w wyniku zmian granic i powstania ZSRR stracił nie tylko posiadane na terytorium dawnej Rosji carskiej inwestycje i majątki ziemskie, ale także gotówkę trzymaną w carskich bankach. A to właśnie na dawnych ziemiach zaboru rosyjskiego polski kapitał przemysłowy był przed wojną najmocniejszy. Dla przykładu, w 1919 r. przemysł byłej Kongresówki zatrudniał ledwo 15% stanu z 1913 r. 

Jak przekonywał prof. Zbigniew Landau, inwestycje ze strony kapitału zagranicznego nic nam nie pomogły. Wręcz przeciwnie, ostateczny bilans za lata 1924-1937 okazał się negatywny, a inwestorzy z Francji, Niemiec, Stanów Zjednoczonych i Belgii inwestowali z jednej strony w już istniejące przedsiębiorstwa krajowe, wykupując tylko ich akcje i nie kwapiąc się do budowy nowych lub rozbudowy istniejących zakładów. Z drugiej preferowali czy wręcz uzależnili od siebie krajowy przemysł surowcowy i ciężki: przemysł naftowy w 85,6%, górniczo-hutniczy w 56%, elektrotechniczny w 55,3%.

Pierwsze koty za płoty

Punktem przełomowym dla kariery politycznej Eugeniusza Kwiatkowskiego była śmierć Józefa Piłsudskiego. Marszałek, prawdopodobnie ze względu na podszepty części współpracowników, był niechętny obecności Kwiatkowskiego w rządzie. Na korzyść pomysłodawcy COP zagrało także związane z przyjęciem konstytucji kwietniowej wzmocnienie pozycji prezydenta Mościckiego, politycznego patrona Kwiatkowskiego. W konsekwencji twórca portu w Gdyni mógł w październiku 1935 r. wrócić do ław rządowych jako wicepremier i minister skarbu.

Pomimo jednoznacznie krytycznej oceny deflacyjnej polityki gospodarczej prowadzonej przez sanacyjne rządy, pierwsze posunięcia nowego ministra były jednak ostrożne. Sygnał do działania dał z końcem stycznia 1936 r. Roman Górecki, minister przemysłu i handlu, który w przemówieniu wygłoszonym na Komisji Budżetowej Sejmu stwierdził, że „jednym z zasadniczych celów polskiej polityki gospodarczej jest uprzemysłowieniu kraju w najszerszym ujęciu”. Pierwszy plan inwestycyjny nowego rządu opracowany na rok 1936/1937 przewidywał środki na inwestycje kolejowe i pocztowe, budownictwo mieszkaniowe, elektryfikację i roboty wodne. Nie zakładał jednak jeszcze przeznaczania pieniędzy publicznych na rozbudowę przemysłu.

Przełomowy okazał się czerwiec 1936 r. Wówczas wicepremier Kwiatkowski na forum jednej z komisji sejmowych zaprezentował koncepcję czteroletniego planu inwestycyjnego rozpisanego na okres od 1 lipca 1936 r. do 30 czerwca 1940 r. Całość planu została podporządkowana jednemu, zasadniczemu celowi, który Kwiatkowski określił jako „gospodarczą wolność i niepodległość”.

Jego osiągnięcie miało wynikać z rozwoju sektora zbrojeniowego, a za jego pośrednictwem rozwoju gospodarczego kraju. Co ciekawe, początkowo plan nie zakładał koncentracji na ściśle wytyczonym obszarze geograficznym – działania przez pierwsze miesiące były skierowane w różne regiony państwa, ale już po kilku miesiącach rząd zweryfikował podejmowane wysiłki, zdając sobie sprawę, że przy ograniczonej puli środków, którą dysponował, taka „geograficzna hojność” do niczego nie prowadzi. Konieczne okazało się skoncentrowanie zdecydowanej większości inwestycji w jednym miejscu. W lutym 1937 r. rozpoczęto realizację koncepcji Centralnego Okręgu Przemysłu.

Po co, w jaki sposób i kto za to zapłaci?

Projekt Centralnego Okręgu Przemysłowego zakładał realizację trzech komplementarnych wobec siebie celów:

1. Wektor obronny – podniesienie potencjału militarnego kraju wobec rosnących napięć i zagrożeń międzynarodowych.

2. Wektor gospodarczy – nakręcenie koniunktury, podniesienie poziomu konsumpcji i przebudowa anachronicznej struktury gospodarczej kraju w stronę modelu przemysłowo-rolniczego.

3. Wektor społeczny – ograniczone geograficznie rozwiązanie problemu bezrobocia wynikającego z przeludnienia agrarnego.

Do realizacji wyznaczonych celów rząd wyznaczył szereg narzędzi:

– bezpośrednią działalność przedsiębiorstw państwowych, przede wszystkim wytwórni broni i amunicji, przedsiębiorstw komunikacyjnych oraz surowcowych (kopalnie węgla i rud), gdzie istniejący od grudnia 1928 r. systemu koncesji ograniczał dostęp kapitału prywatnego do tychże przedsiębiorstw, tworząc z nich domenę spółek handlowych z udziałem państwa;

– system ulg podatkowych podporządkowanych preferencjom i priorytetom rządowych inwestycji;

– regulowany obrót surowcami – preferowanie surowców krajowych, ograniczanie importu;

– pełne kierownictwo państwa nad inwestycjami publicznymi wraz z wyasygnowaniem na potrzeby polityki koniunkturalnej najpierw 1 800 mln zł, a po uzyskaniu pożyczki francuskiej 2 400 mln zł.

Minister Kwiatkowski był także skrupulatny w kwestiach finansowych, wskazując z góry cztery zasadnicze źródła finansowania planowanych działań: środki pozostające w dyspozycji instytucji publicznych (500-600 mln zł), budżet państwa i przedsiębiorstw państwowych (400 mln zł), kredyty krótkoterminowe zaciągane w bankach państwowych (300-400 mln zł) oraz pożyczki zaciągnięte w kraju lub za granicą (200-300 mln zł).

Dźwigamy „Polskę B”

Centralny Okręg Przemysłowy został ostatecznie ograniczony do ściśle wyznaczonego obszaru geograficznego obejmującego część województwa kieleckiego, lubelskiego, krakowskiego i lwowskiego, stanowiącego 15% powierzchni kraju i zamieszkałego przez 18% ogółu populacji Polski. Za wyborem takiego, a nie innego terytorium stały trzy czynniki:

a) strategiczny – odpowiednie położenie geograficzne pozwalające uzyskać pożądane oddalenie od granic zachodnich i wschodnich państwa oraz możliwość szybkiego zaopatrywania armii w każdym niemal miejscu kraju

b) demograficzny – wyznaczony obszar był terytorium o najwyższym zagęszczeniu ludności w Polsce, sięgającym 200 mieszkańców na km², z wysokim poziomem przyrostu naturalnego

c) ekonomiczny – niski poziom industrializacji i urbanizacji – 17% przy średniej dla kraju na poziomie 30%, pociągający za sobą przeludnienie wsi i wysokie bezrobocie; na 6 mln mieszkańców nadwyżkę rąk do pracy szacowano na 400-700 tys. mieszkańców

Dodatkowo całe terytorium COP-u zostało podzielone na trzy regiony sprofilowane pod kątem ich gospodarczej specjalizacji. Region A (kielecki) miał charakter surowcowy ze względu na znajdujące się tam zasoby surowców kopalnych, jak kamień drogowy i budowalny, wapień, czy gliny ceramiczne. Region B (lubelski) miał przyjąć profil aprowizacyjny z powodu bardzo dobrych warunków naturalnych do produkcji żywności, rozwoju produkcji rolnej i przemysłu rolno-spożywczego. Region C (sandomierski) to przemysł przetwórczy ze względu na zasoby surowców energetycznych: ropy naftowej, gazu ziemnego oraz energii wodnej. Dodatkowo ze względu na surowce dla przemysłu chemicznego, metalurgicznego, skórzanego, drzewnego i spożywczego.

Cztery zasady realizacji COP-u

Startując z realizacją Centralnego Okręgu Przemysłowego minister Kwiatkowski i jego ekipa podejmowane działania podporządkowali czterem kierunkowym zasadom.

1. Zasada koncentracji inwestycji kapitałowych – zakładała ona oddanie całości kompetencji w zakresie podejmowanych inwestycji publicznych w ręce rządu. Celem takiego posunięcia była koordynacja i harmonizacja poczynań inwestycyjnych, bieżąca kontrola wydatkowanych środków i podejmowanych działań, wreszcie efektywna kontrola wyników i rezultatów. Z tym celem związane było przekroczenie logiki nadmiernej samodzielności poszczególnych ministerstw, a tym samym walka ze znanym nam także dzisiaj zjawiskiem „Polski resortowej” i istnienia „udzielnych księstw” w poszczególnych ministerstwach.

2. Zasada równomiernego rozwoju przemysłu i rolnictwa – zasada ta wynikała z wizji gospodarczej modernizacji państwa autorstwa ministra Kwiatkowskiego, zakładającej przejście od Polski rolniczej do Polski przemysłowo-rolniczej, wzajemnego powiązania i komplementarności tych dwóch dziedzin życia gospodarczego, a więc konieczności prowadzenia równoległych inwestycji w celu modernizacji i rozwoju obu tych sfer polskiej gospodarki. Zasada ta zakładała takie działania jak: akcja oddłużeniowa rolnictwa (w momencie inicjowania COP-u poziom zadłużenia polskiego rolnictwa wynosił ok. 4 mld zł., a same odsetki pochłaniały 500 mln zł rocznie), komasacja gruntów, reorganizacja handlu produktami rolnymi, zorientowana w kierunku skrócenia nadmiernie rozbudowanej sieci pośrednictwa handlowego pomiędzy producentem a konsumentem, rozwój przemysłu chałupniczego i ludowo-artystycznego oraz rozpowszechnienie dostępu do oświaty powszechnej i zawodowej.

3. Zasada równomiernego rozwoju produkcji i konsumpcji – oznaczała, że „wydatki inwestycyjne musiały być ograniczone do takiej części dochodu społecznego, której zaoszczędzenie nie obniżałoby siły nabywczej ludności, istniejącej w momencie rozpoczynania akcji uprzemysłowienia kraju”. W praktyce zasada ta zakładała także balans w inwestycjach produkcyjnych i infrastrukturalnych oraz związanych z miastem i wsią.

4. Zasada polityki monetarnej – jej celem było w pierwszej kolejności utrzymanie stałości waluty wyrażonej w stabilizacji cen i kursów walutowych. W tym celu rząd miał posługiwać się takimi narzędziami jak zrównoważony budżet państwa, kontrola poziomu emisji pieniądza osadzonego w systemie waluty dewizowo-złotowej, czy kontrola transferu obcych walut za granicę.

Państwo tworzy ramy, rynek wypełnia je treścią

Rola państwa w całym przedsięwzięciu miała być wiodąca, aktywna, wiążąca się z bezpośrednim zaangażowaniem inwestycyjnym, ale jednocześnie nie chodziło o zastępowanie wolnego rynku i podmiotów prywatnych. Inwestycje publiczne miały stworzyć przestrzeń dla późniejszego działania firm z państwem niezwiązanych.

Chodziło więc o napędzenie koniunktury, wykorzystanie państwa jako aktywnego narzędzia gospodarczego rozwoju, tego, który dokona pierwszego „modernizacyjnego pchnięcia”. W ramach Centralnego Okręgu Przemysłowego planowane inwestycje publicznego, składające się na owe „pchnięcie” zostały hierarchicznie uporządkowane w trzy grupy priorytetów.

1. Priorytet nr 1. Podstawowe urządzenia infrastruktury gospodarczej

I. Inwestycje energetyczne – elektrownie, linie przesyłowe i gazociągi. Rozbudowa energetycznego zaplecza gospodarczego miała na celu zaspokojenie dużego głodu energii elektrycznej w regionie poprzez użycie dotychczas nie wykorzystywanych należycie źródeł energii: gazu ziemnego, węgla brunatnego, wody. Po drugie, chodziło o dywersyfikację energetyczną i odejście od uzależnienia od węgla kamiennego pochodzącego ze śląskiego okręgu przemysłowego. Program elektryfikacji miał opierać się na trzech głównych elektrowniach: przy Zakładach Azotowych w Mościcach (prąd na bazie gazu ziemnego z Zagłębia Jasielsko-Krośnieńskiego), w Stalowej Woli (elektrownia uniwersalna – prąd zarówno z węgla, jak i gazu ziemnego), elektrownia wodna w Rożnowie. Co ciekawe, dalsze inwestycje zakładały budowę elektrowni wodnych w Solinie i Myczkowcach, co nastąpiło już w okresie Polski Ludowej. W ramach programu gazyfikacji główna nitka gazociągu z kopalni w Roztokach k. Jasła miała mieć 250 km długości oraz 100 km rozgałęzień, a sam gazociąg miał stanowić źródło taniej energii dla przedsiębiorstw budowlanych.

II. Inwestycje komunikacyjne – budowa i rozbudowa linii kolejowych, arterii drogowych i dróg wodnych. Linie kolejowe miały w pierwszej kolejności na celu stworzenie bezpośredniego połączenia z Sandomierza do Warszawy i dalej w stronę portów bałtyckich. Chodziło również o stworzenie połączenia z regionu COP-u na zachód (węgiel na Śląsku) i wschód (obszary żywicielskie Wołynia). Plany drogowe zakładały przebudowę 2 tys. km dróg o ulepszonej nawierzchni oraz 800 km nowych dróg państwowych i samorządowych. W przypadku transportu śródlądowego głównym celem było stworzenie szlaku wodnego dla transportu węgla ze Śląska przez Sandomierz do Warszawy. Planowano także budowę kanału Gopło-Warta, mającego połączyć Wisłę z Wartą przez jezioro Gopło oraz remont kanałów: Królewskiego, Augustowskiego i Ogińskiego.

III. Inwestycje w dziale łączności – zakładanie kabli międzymiastowych, budowa dużych central telefonicznych i stacji radiowych. Tutaj wymienić należy planowany kabel podziemny łączący Warszawę z Lwowem przez Sandomierz oraz Rzeszów. W Rzeszowie miała powstać także międzymiastowa centralna telefoniczna.

2. Priorytet nr 2 – inwestycje bezpośrednie przyczyniające się do uprzemysłowienia kraju, obejmujące budowę dróg i ulic, komunikację miejską, sieć elektryczną, wodociągową i gazową, kanalizację i budowę mieszkań, budowę większych zakładów przemysłowych.

Ten rodzaj inwestycji miał być skoncentrowany głównie w rejonie Radomia, Tarnobrzega i Stalowej Woli. W przypadku budownictwa chodziło przede wszystkim o przygotowanie terenów budowlanych oraz planów zabudowy, przeciwdziałających chaotycznej i często irracjonalnej zabudowie miast w tamtym rejonach. Za realizację programu mieszkaniowego miały być odpowiedzialne Towarzystwo Osiedli Robotniczych oraz Bank Gospodarstwa Krajowego. W przypadku zakładów przemysłowych planowano postawienie m.in. Huty Stalowa Wola, huty miedzi w Tarnobrzegu, Fabryki Obrabiarek H. Cegielskiego w Rzeszowie oraz fabryki samolotów w Mielcu. Łącznie w 1938 r. w obrębie COP-u powstało lub znajdowało się w stanie budowy ok. 50 przedsiębiorstw i zakładów przemysłowych prywatnych.

3. Priorytet nr 3 – inwestycje w rolnictwo, podnoszące produkcję i ułatwiające obrót artykułami rolnymi.

W ramach tego priorytetu planowano: roboty melioracyjne o szerokim zasięgu (w celu zwiększenia areału ziem nadających się do uprawy), budowę nowych osad rolniczych, związaną z akcją parcelacji i komasacji gruntów (w roku 1937/1938 powstało ich 1666, w roku 1938/1939- 1762), budowę elewatorów i składów zbożowych, chłodni, rzeźni, przetwórni mleczarskich, jarzyn i owoców oraz hal targowych przy maksymalnie wysokim udziale kapitału prywatnego.

Działalność państwa miała stworzyć sprzyjające warunki dla inwestycji ze strony kapitału prywatnego. Aby zachęcić inwestorów plan czteroletni zakładał ulgi podatkowe oraz ułatwienie w postaci bezpośredniego wskazania przez Biuro Planowania przy Gabinecie Ministra Skarbu preferowanych lokalizacji przemysłu prywatnego.

Stworzono w tym celu specjalną listę, która zawierała spis miejscowości Okręgu wraz ze wskazaniem w większości z nich, jakie przemysły mają tam dogodne warunki rozwoju. Lista składała się z 10 sprofilowanych obszarów – od przemysłu ciężkiego i metalowego, przez mineralny, drzewny i papierniczy, po włókienniczy, chemiczny, skórzany oraz spożywczy. Takie posunięcie miało dostarczyć prywatnym inwestorom stabilnych przesłanek dla decyzji inwestycyjnych i racjonalnej kalkulacji gospodarczej.

Przerwana nowoczesność

Ambicje ministra Kwiatkowskiego wykraczały poza Centralny Okręg Przemysłowy. W wystąpieniu sejmowym z grudnia 1938 r. sanacyjny wicepremier przedstawił zarys planu piętnastoletniego, podzielonego na pięć tematycznych okresów. W każdym z nich zamierzono podjąć i rozwiązać jeden z kluczowych problemów społeczno-gospodarczych kraju. Na realizację tzw. zagadnień czołowych planowano przeznaczać 60% środków budżetowych wyodrębnionych na realizację każdego z etapów planu. Specyfika poszczególnych etapów wyglądała następująco:

a) 1939-1942- przemysł zbrojeniowy i rozbudowa potencjału obronnego

b) 1942-1945- infrastruktura komunikacyjna i transportowa: budowa dróg, mostów, kanałów, dalsza rozbudowa Gdyni; rozwój przemysłu motoryzacyjnego i lotniczego

c) 1945-1948- oświata ludowa i rolnictwo – rozbudowa powszechnego i zawodowego szkolnictwa wiejskiego, mechanizacja uprawy i produkcji rolnej

d) 1948-1951- urbanizacja i uprzemysłowienie

e) 1951-1954- kultura, oświata, ochrona zdrowia, polonizacja struktury miast polskich, ujednolicenie struktury i dynamiki gospodarczej na terenie całego kraju (dążenie do zatarcia podziału na Polskę „A” i „B”)

Widzimy więc jasno, że plan czteroletni, ograniczony geograficznie, miał pełnić rolę pierwszego dużego „pchnięcia” modernizacyjnego, stanowić pewnego rodzaju test państwowych możliwości efektywnego oddziaływania na procesy gospodarcze. Prawdziwe wyzwania i ambitne przedsięwzięcia, już na skalę całego kraju, dopiero rysowały się na horyzoncie.

Chociaż przywoływanie teraz tych ambitnych szkiców ma charakter rozważań z zakresu historii alternatywnej i political fiction to ma ono wciąż istotną wartość. Pokazując choćby, że komuniści z ich wizją industrializacji, zmian w rolnictwie, aktywnej roli państwa i planowaniem gospodarczym nie byli pierwsi. Przywołanie COP-u i dalszych planów Kwiatkowskiego pokazuje, że u schyłku II RP podejmowaliśmy próby planowej i systematycznej modernizacji kraju. Niestety projekt społeczno-gospodarczej nowoczesności na naszych zasadach przerwały wystrzały z pancernika Szlezwik-Holsztyn.

Materiał został dofinansowany ze środków programu Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego „Promocja literatury i czytelnictwa” na realizację projektu „Idee mają znaczenie”.