Awantura o składki. PiS wciąż nie przedstawił wizji kompleksowej polityki podatkowej
Wprowadzenie oskładkowania wynagrodzeń przekraczających rocznie trzydziestokrotność przeciętnej pensji rozpaliło debatę publiczną. Spór jest jednak zrozumiały – choć zmiana ta w jakikolwiek sposób dotknie niecałe 4% podatników, czyli 1 osobę na ok. 30 zatrudnionych, nie oznacza to, że nie jest istotna. Definiuje bowiem nie tylko nasze podejście do kompleksowego systemu danin publicznych, ale szerzej – do rozumienia pojęcia klasy średniej i jej miejsca w społeczeństwie. Niestety rządzący po raz kolejny tracą szansę na przedstawienie całościowej wizji polityki podatkowej państwa.
Po co nam system danin publicznych?
W debacie publicznej w ostatnich dniach pojawiło się bardzo wiele głosów poświęconych zmianie sposobu oskładkowania ponadprzeciętnych wynagrodzeń, wśród których prym ze zrozumiałych powodów wiodły opinie środowiska pracodawców. Trudno jednak jest dokonać oceny tej nowelizacji bez odwołania do kwestii podstawowych, takich jak filozofia funkcjonowania systemu danin publicznych.
W potocznym rozumieniu celem takiego systemu jest zasilenie budżetu państwa „tu i teraz”, niezbędne do pokrycia bieżących kosztów usług publicznych. Niestety, często umykają nam dwa inne ważne cele – zapewnienie spójności społecznej poprzez system zabezpieczenia emerytalnego oraz wsparcie realizacji polityki publicznej, gdzie podatki i inne daniny mogą odgrywać rolę mniej lub bardziej skutecznych bodźców wpływających na sposób działania poszczególnych podmiotów (np. wysoka akcyza na papierosy mająca na celu zniechęcenie do korzystania z tej używki, ulgi na dzieci mające skłaniać rodziców do decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci etc.). Innymi słowy, każdy podatek czy składka niosą ze sobą bezpośrednie i pośrednie, nierzadko trudne do przewidzenia, skutki.
Oczywiście każdy z wymienionych celów rodzi określone kontrowersje. Mowa tu o społecznie pożądanej wielkości podaży usług publicznych, społecznie pożądanej skali publicznego systemu emerytalnego, czy też sposobie wyboru społecznie akceptowalnego mechanizmu koordynacji określonych działań (w uproszczeniu: państwo vs rynek). Przy analizie zmian w systemie danin publicznych warto jednak pamiętać o wszystkich wspomnianych wymiarach, a zwłaszcza o ostatnim, który najczęściej nam umyka.
Żaden masowy exodus podatkowy nam nie grozi
Po tym teoretycznym wprowadzeniu, warto przyjrzeć się kilku faktom.
Zgodnie z danymi GUS, dochody przekraczające trzydziestokrotność przeciętnego wynagrodzenia uzyskuje w Polsce nieco ponad 600 tysięcy osób. Beneficjentami obecnych rozwiązań w 2016 roku było 342 tysiące z nich.
Oznacza to, że pozostałe 275 tysięcy uzyskuje dochody głównie prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą, dzięki której osoby te mogą płacić ryczałtem składki ZUS i rozliczać się według liniowego PIT w wysokości 19% (a nie 32%, tak jak ma to miejsce w przypadku „zwykłego” opodatkowania dochodów).
Co istotne, odsetek osób korzystających z tzw. „arbitrażu”, czyli wyboru preferencyjnej ze względu podatkowych formy zatrudnienia, rośnie wraz z dochodem. Wśród 20 tysięcy żyjących w Polsce milionerów, 80% korzysta ze stawki liniowej. Łącznie w ten sposób w 2016 roku rozliczyło się 534 tysięcy podatników: w tym osoby, których dochody nie przekraczają wspomnianej trzydziestokrotności.
W opinii przeciwników zmian likwidacja „ulgi składkowej dla najbogatszych” będzie skutkować albo ich ucieczką na samozatrudnienie (a tym samym zmniejszeniem się wpływów do publicznej kasy) albo – po ewentualnym wprowadzeniu przepisów ograniczających możliwość „arbitrażu” – ich ucieczką za granicę. Argumentacja taka, choć racjonalna, ma jednak kilka słabości.
Po pierwsze, część osób uzyskujących ponadprzeciętne dochody nie może przejść na samozatrudnienie. Chodzi głównie o najwyższych rangą funkcjonariuszy publicznych (których nota bene część powinna zarabiać znacznie więcej, jeśli zależy nam na skutecznym państwie), ale nie tylko. Część kadry zarządzającej wysokiego szczebla w sektorze prywatnym też ma ograniczone prawnie możliwości manewru (vide kwestie zakazu konkurencji), podobnie jak przedstawiciele niektórych tzw. wolnych zawodów, uzyskujący dochody zarówno z tytułu umowy o pracę, jak i umów cywilnoprawnych. Po drugie, przy zarobkach w wysokości 11 tysięcy złotych brutto miesięcznie oszczędności na składkach spowodowane przejściem na samozatrudnienie wyniosą… 22,24 zł, co w skali roku daje 250 zł. Osoby zarabiające w miesiącu przeciętnie 15 tys. zł brutto, czyli ponad 10 tys. zł „na rękę”, zaoszczędziłyby niecałe 300 zł miesięcznie.
Pojawia się zatem uzasadnione pytanie, czy gra jest warta świeczki. Czy przy takich zarobkach pracownicy będą skłonni do utrudniania sobie życia i ponoszenia kosztów związanych z czasem niezbędnym do przejścia na samozatrudnienie? Należy mieć w pamięci, że osoby, którym opłaca się „arbitraż” z powodów podatkowych (a nie tylko składkowych), już to zrobiły (wspomniane 275 tysięcy osób). Tym bardziej, że przejście z umowy o pracę na jednoosobową działalność gospodarczą (i zawarcie z firmą umowy współpracy) jest rozwiązaniem obarczonym pewnym ryzykiem – sąd może bowiem uznać, że skoro pracownik pracuje w określonym miejscu i czasie, wykonuje polecenia służbowe i korzysta ze sprzętu pracodawcy, to taka umowa współpracy jest fikcyjna i należy nawiązać stosunek pracy (a nawet pokryć koszty pracodawcy za okres, w którym dana osoba pracowała w oparciu o fikcyjną umowę).
Podobne problemy pojawiają się w przypadku próby zmiany rezydencji podatkowej. Fizyczna przeprowadzka w naturalny sposób nie jest atrakcyjna dla wielu osób z tej grupy – nie tylko z powodu ryzyk z nią związanych, ale też przekonań czy uwarunkować rodzinnych. Jeśli zaś ktoś zdecyduje się wyłącznie przenieść miejsce rejestracji działalności poza Polskę świadcząc usługi na terytorium kraju, to uzyskany dochód może w dalszym ciągu podlegać opodatkowaniu w Polsce (brak zmiany rezydencji podatkowej, powstanie tzw. zakładu na terytorium kraju). Dlatego można postawić tezę, że te osoby, które były gotowe i miały realną możliwość do podatkowej ucieczki za granicę, raczej też już to zrobiły.
Pracodawcy dostaną po kieszeniach?
Inny argument przeciwników nowelizacji dotyczy wzrostu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Faktycznie, ze względu na wzrost składek pracodawcy, pozapłacowe koszty pracy w wielu firmach wzrosną nawet o 2-3% (przy realistycznym założeniu, że nie wszyscy pracownicy firm to najlepiej zarabiający specjaliści). Co jednak istotniejsze, wpływ analizowanej zmiany na kondycję firm należy rozpatrywać z perspektywy ich marży. Nie ma co prawda precyzyjnych danych w tym zakresie, ale na podstawie rozmów z przedstawicielami firm można założyć, że w branżach zatrudniających wysoko wykwalifikowanych specjalistów są one co najmniej kilkunastoprocentowe. W rezultacie wzrost kosztów, który na przykład w branży sprzedaży detalicznej mógłby być dla wielu firm zabójczy, w przypadku firm np. z branży IT wydaje się do udźwignięcia. Tym bardziej, że wbrew głosom wielu krytyków nowelizacji, informatycy i inni wysoko wykwalifikowani specjaliści w sporej liczbie i tak pracują w modelu B2B, a nie w oparciu o umowę o pracę. Kontrowersyjne zmiany zatem w żaden sposób ich nie dotkną. Jedynym wyjątkiem są spółki Skarbu Państwa, ale trzeba pamiętać, że funkcjonują one zwykle na specyficznych zasadach i przeważnie na oligopolistycznych rynkach.
Ciemiężenie klasy średniej 50 złotymi miesięcznie
Wreszcie, przeciwnicy tego rozwiązania wskazują, że obarczenie proporcjonalnymi składkami uderzy w rodzącą się w Polsce w bólach klasę średnią. Trudno z takim argumentem polemizować z jednego prostego powodu – wszystko zależy od definicji klasy średniej.
Czy te nieco ponad 300 tysięcy osób, które ucierpią w wyniku nowelizacji, to faktycznie klasa średnia czy jednak już wyższa? Dodatkowo, nawet jeśli osoby te zaklasyfikujemy do klasy średniej, to czy faktycznie rząd PiS w bezprecedensowy sposób ciemięży tę grupę społeczną, zważywszy, że skalę tego „cierpienia” w przypadku części z nich będzie można mierzyć w sumach… kilkudziesięciu złotych miesięcznie?
Czy to oznacza, że zmiana ta zasługuje na pochwałę? Nie do końca, i to z trzech powodów.
Po pierwsze, jest ona wprowadzana „za pięć dwunasta”, podważając zaufanie do stabilności prawa. To wartość wbrew pozorom większa, niż kilka miliardów, które dodatkowo zasilą budżet państwa. Po drugie, omawiana nowelizacja to kolejne rozwiązanie cząstkowe, nierozwiązujące problemu z arbitrażem na rynku pracy. Niestety pomimo wielu zapowiedzi od lat nie możemy doczekać się nowego Kodeksu Pracy, który odpowiadałby wyzwaniom współczesności. Po trzecie wreszcie, choć zmiana ta pozytywnie wpływa na ograniczenie regresywności systemu podatkowego w Polsce, to przez brak kompleksowej wizji nie wiadomo, jaki cel przyświeca omawianej nowelizacji.
Oczywiście można wnioskować z działań rządu – takich jak np. sztandarowy program Rodzina 500 Plus (w praktyce zmniejszenie regresywności systemu podatkowego opartego na podatku VAT) czy ostatnia propozycja podwyższenia stawki podatkowej ryczałtu od przychodów z najmu z 8,5% do 12% – że celem PiS jest wprowadzenie realnej progresji. Problem w tym, że zmiany mają charakter nader cząstkowy.
Pomimo zapowiedzi zmian w najbardziej regresywnych podatkach (czyli w sensie proporcjonalności najbardziej dotkliwych dla najuboższych) – takich jak na przykład zmiana stawek VAT czy też deklaracja wprowadzenia jednolitego podatku od dochodów – po dwóch latach „dobrej zmiany” system podatkowy nie uległ żadnym istotnym przeobrażeniom.
Jeśli weźmiemy pod uwagę, że system danin publicznych stanowi jeden z najważniejszych instrumentów prowadzenia polityki publicznej, to brak kompleksowej jego wizji skutkuje ostatecznie osłabieniem sprawczości państwa. Nie da się bowiem realizować niezwykle ambitnych celów polityki rozwojowej, zapisanych w Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) bez adekwatnych narzędzi, których rząd de facto sam siebie pozbawia.
Równolegle dzieją się na innych polach zmiany godne pochwały, takie jak choćby ostatnia ustawa o innowacyjności wprowadzająca znaczne ulgi na działalność badawczo-rozwojową. Wobec braku wizji polityki podatkowej przedsiębiorcy z branży nowych technologii odbierając sprzeczne sygnały mogą nie do końca wiedzieć, czy państwo chce ich wspierać, czy raczej wykorzystać w krótkim okresie do finansowania bieżących wydatków. W rezultacie, nawet jeśli w ostatnim roku nieznacznie ruszyli oni z prywatnymi inwestycjami w B+R, to wciąż trzymają na rachunkach rekordowe sumy pieniędzy, ograniczając długookresowe tempo wzrostu swych firm, a tym samym całej gospodarki.
***
Choć z wielu wskazanych wyżej powodów nie zgadzam się z argumentami przeciwników nowelizacji, w tym zwłaszcza przedstawicieli pracodawców, a na dodatek jestem zwolennikiem progresji podatkowej (a co najmniej odwrócenia obecnej regresywności systemu), to ze względu na sposób wprowadzenia zmian patrzę na nie krytycznie.
Rząd – a wraz z nim i opinia publiczna – traci okazję do wypracowania, wprowadzenia i komunikowania całościowej, a co najważniejsze zrozumiałej wizji polityki podatkowej oraz polityki rynku pracy, i to zarówno w wymiarze ich celów, jak i narzędzi. W świetle wyzwań wskazanych w SOR to koszt, który wart jest więcej niż kilka miliardów dodatkowych przychodów w 2018 roku.
