Spór o pracowników delegowanych. Propozycje Macrona faworyzują bogate państwa UE
Podstawowy problem ze wstępnym stanowiskiem Rady Unii Europejskiej dotyczącym pracowników delegowanych jest taki, że łamie ono zasadę unijnej solidarności. Propozycje zmian forsowane przez prezydenta Francji to populistyczne faworyzowanie bogatych państw UE, uderzające jednocześnie w swobodę świadczenia usług oraz europejską politykę spójności.
Co o dumpingu socjalnym mówią unijne przepisy?
Pojęcie dumpingu socjalnego nie doczekało się oficjalnej definicji w unijnych dokumentach. Przyjmuje się jednak, że zjawisko to obejmuje każdy przykład zwiększania konkurencyjności firmy nie poprzez wzrost jakości świadczonych usług, lecz zaniżanie wynagrodzeń pracowników oraz standardów bezpieczeństwa socjalnego.
Jak zobaczymy dalej, stosowanie pojęcia dumpingu socjalnego do firm delegujących pracowników jest na gruncie unijnych traktatów bardzo wątpliwe.
Swoboda świadczenia usług należy do podstawowych zasad, na których opiera się integracja europejska. Jej elementem jest prawo do wykonywania działalności usługowej przez firmę zarejestrowaną w jednym z państw UE także w pozostałych krajach Wspólnoty. Prawo to obejmuje także możliwość wykonywania tej działalności przez transgraniczne podmioty za pośrednictwem pracowników delegowanych. Dyrektywa 96/71/WE z 1996 roku miała być odpowiedzią na pojawiające się już wtedy wątpliwości co do nadużywania możliwości prowadzenia przez firmy działalności w innym kraju przy użyciu własnych pracowników. Dyrektywa definiuje pracownika delegowanego jako „pracownika, który przez ograniczony czas wykonuje pracę w innym państwie niż w tym, w którym zazwyczaj pracuje”. Dyrektywa przewiduje kilka kryteriów, które decydują o faktycznym uznaniu danej pracy za podlegającą przepisom o pracownikach delegowanych. Spośród tych kryteriów najważniejsze jest kryterium „tymczasowości” takiego charakteru pracy. Dyrektywa z 1996 roku nie wprowadziła jednak maksymalnego okresu delegowania, co jest jednym ze źródeł obecnego sporu.
Wysuwany przez prezydenta Macrona – a także wielu innych polityków, jak również instytucji – zarzut odnośnie do delegowania pracowników dotyczy zaniżania standardów socjalnych i nieuczciwej konkurencji. Już Dyrektywa 96/71/WE zmierzała do uregulowania potencjalnie spornych kwestii. Główna wątpliwość, jaka pojawia się także przy okazji obecnych dyskusji, dotyczy odpowiedzi na pytanie: czy praca ma podlegać prawu państwa, gdzie ma siedzibę firma wysyłająca, czy prawu państwa, gdzie pracownik wykonuje pracę w okresie delegacji?Na gruncie rozporządzenia Rzym I z 2008 roku praca taka podlega „prawu państwa, gdzie praca zazwyczaj jest wykonywana”. Tak więc np. pracownik delegowany przez polską firmę podlega prawu polskiemu. Jednak dyrektywa wprowadziła niezbędne minimum stosowania prawa państwa, w którym pracownik wykonuje pracę w okresie delegacji. Wymogi te to stosowanie minimalnego standardu wynagradzania przewidzianego w tym państwie, maksymalnych okresów pracy, dni wolnych od pracy oraz podstawowych układów zbiorowych. W ten sposób europejski ustawodawca zmierzał do przeciwdziałania dumpingowi socjalnemu.
Propozycje Macrona faworyzują bogate państwa UE
Z czasem przybywało jednak żądań rewizji dyrektywy z 1996 roku. Europejską opinię publiczną zaniepokoiły informacje o łamaniu praw pracowniczych przez firmy delegujące. Związki zawodowe wystąpiły z postulatem „równego wynagrodzenia za tę samą pracę w tym samym miejscu”. Jednocześnie, niektóre rządy zaczęły zwracać uwagę na zjawisko nadużywania instytucji delegowania. Firmy przedstawiały pracowników trwale wykonujących pracę w innym kraju jako delegowanych. W ten sposób dochodziło do naruszania zasad uczciwej konkurencji. Dlatego prace nad nowelizacją dyrektywy zaczęły się już na początku dekady.
Efektem była tzw. Dyrektywa wdrożeniowa 2014/67/UE z 2014 roku. Dyrektywa ta zmierzała w kierunku jaśniejszego zdefiniowania samego pojęcia pracownika delegowanego oraz zabezpieczenia praw socjalnych pracowników delegowanych.Głównym celem dyrektywy było umożliwienie efektywnej kontroli warunków pracy pracowników delegowanych, a także kontroli, czy nie dochodzi donadużywania instytucji delegacji w celu zatrudniania pracowników w innych krajach. Dyrektywa była od początku traktowana jedynie jako etap w procesie prac nad nową kompleksową dyrektywą.
Jednak w czasie gdy trwały prace nad zmianą dyrektywy, propozycje francuskiego prezydenta poszły w bardzo radykalnym kierunku. Macron forsował zasadę „takie samo wynagrodzenie za taką samą pracę w tym samym miejscu”. Pomysł ten pojawiał się już wcześniej w propozycjach związków zawodowych oraz w liście skierowanym przez przywódców 7 państw UE do Komisji w 2015 roku. Prace nad dyrektywą szły jednak w bardziej kompromisowym kierunku.
Tymczasem pomysł Macrona jest bardzo kontrowersyjny z punktu widzenia zasady swobody świadczenia usług. Tym bardziej, że różnice w wynagrodzeniach w różnych krajach UE wpisane są w istotę polityk wspólnotowych, która pozwala na tworzenie przewag konkurencyjnych.
Pracownicy delegowani to według różnych szacunków od 0,7 do 0,9% wszystkich pracowników w UE. Z ogólnej liczby 1,92 miliona pracowników delegowanych, ponad 400 tys. stanowią pracownicy polskich firm. Jednak w ogólnej liczbie pracowników delegowanych ponad połowa to pracownicy delegowani do krajów, które znajdują się na podobnym poziomie rozwoju, jak kraje wysyłające. Tym bardziej kontrowersyjne staje się więc używanie pojęcia dumpingu socjalnego w odniesieniu do pracowników delegowanych jako całości.
Oczywiście istnieją liczne problemy z delegacją. Najważniejszy to problem nadużywania tej instytucji w celu zatrudniania pracowników w innym kraju pod przykrywką delegowania. Problemem są też oczywiście prawa socjalne i różnice między systemami prawnymi krajów wysyłających i przyjmujących. Jeśli praca faktycznie ma charakter pracy delegowanej i jest na przykład świadczona przez pracownika polskiej firmy we Francji, to wówczas nasuwa się pytanie: czy wypłata temu pracownikowi polskich stawek wynagrodzenia za pracę i polskich świadczeń socjalnych przy uwzględnieniu minimalnych francuskich standardów prawa pracy narusza prawa pracownicze? Wielu pracowników nie ukrywa radości z nowej dyrektywy. Faktycznie częste były przypadki łamania praw socjalnych i nadużywania instytucji delegowania.
Czy jednak nie wylano dziecka z kąpielą?
Zdaniem większości ekspertów rozwiązanie proponowane przez Macrona narusza zasadę swobody świadczenia usług. Swoboda ta może zostać ograniczona ze względu na tzw. interes ogólny.
Naruszanie praw socjalnych samo w sobie jest przypadkiem zagrożenia tego interesu. Jednak w tym przypadku mamy do czynienia ciągle z pracownikiem polskiej firmy. Dyrektywa z 1996 roku słusznie wprowadziła wymóg stosowania minimalnych standardów ochrony państwa, gdzie praca jest świadczona w okresie delegacji. Ma to także praktyczne znaczenia dla pracowników, na przykład wyższe koszty utrzymania, jakie ponosi polski pracownik we Francji lub Niemczech wymagają wyższej pensji niż otrzymywana w Polsce.
Jednak rozwiązanie, jakie proponuje Francja oznacza, że firmy z bogatszych części Europy będą mogły bez przeszkód delegować pracowników np. do Polski czy na Słowację natomiast polskie firmy zostaną de facto pozbawione możliwości delegowania pracowników do krajów Europy Zachodniej. Rozwiązanie, jakie zaproponowała Francja, zdaje się tworzyć ogromną przewagę konkurencyjną dla firm z zachodniej Europy i naruszać nie tylko zasady swobody świadczenia usług, ale także europejskiej polityki spójności (wyrównywania szans między regionami).
Gra o mniejsze zło
Nie ulega wątpliwości, że na tym etapie prac przegłosowane stanowisko Parlamentu Europejskiego jest porażką polskiego rządu. Przyjęta propozycja wprowadza bowiem zasadę stosowania do pracowników delegowanych pełnego wynagrodzenia kraju przyjmującego (w tym dodatków branżowych). Propozycja wprowadza także maksymalnie 12-miesięczny okres delegowania, po upływie którego firma będzie musiała stosować wszystkie przepisy kraju przyjmującego, w tym te z zakresu składek na ubezpieczenie społeczne. Co więcej, propozycja znosi wyłączenie pracowników transportu spod działania dyrektywy.
Nie ma także wątpliwości, że prezydent Macron, główny inicjator tych zmian, postępował w tej sprawie jak populista, który wskazuje problem, jednak zamiast zaproponować konstruktywne rozwiązanie, francuski prezydent zdaje się uprawiać populistyczne „pokazówki”.
Sprawa pracowników delegowanych ma oczywiście związek z głośną w kampanii wyborczej i podniesioną przez Marine Le Pen sprawą przeniesienia fabryki Whirpoola do Polski. W praktyce jest jednak sztuczną formą walki z dumpingiem socjalnym, a sposób, w jaki francuski przywódca łączy sprawę pracowników delegowanych i zasad praworządności w Polsce, budzi oburzenie nie tylko polskich dziennikarzy, jak na przykład dalekiego od sympatii do obecnego rządu Sławomira Sierakowskiego (autora głośnego, krytycznego wobec Macrona artykułu w „Le Monde”), ale także części mediów europejskich. A dla polskich eurosceptyków działanie nowego francuskiego prezydenta jest wodą na młyn i szansą postawienia pytania: czy aby na pewno postulowany przez Macrona europejski minister finansów miałby zawsze na względzie interes ogólnoeuropejski?
Jednak kompromis ciągle jest możliwy do wynegocjowania. Przeciw propozycji, oprócz nas głosowały Litwa, Łotwa i Węgry, wstrzymały się Irlandia, Wielka Brytania i Chorwacja. Kluczowe będzie teraz stanowisko Czech i Słowacji, także niechętnych tej propozycji.
Dla Polski szansą byłby powrót do określenia maksymalnego okresu delegowania na 24 miesiące. W świetle pierwotnych założeń nowej dyrektywy przed upływem tego terminu stosowanoby przepisy prawa kraju wysyłającego z uwzględnieniem dyrektywy z 1996 roku oraz ewentualnie rozszerzeniem stosowania układów zbiorowych. Po upływie tego terminu zastosowanie miałyby przepisy państwa przyjmującego, co faktycznie stanowiłoby skuteczną ochronę przed nadużywaniem instytucji delegowania. Przed upływem 24 miesięcy nadal powinny być stosowane jedynie minimalne stawki wynagrodzenia w kraju przyjmującym.
Dużym sukcesem byłoby także wyłączenie spod zakresu działania nowej dyrektywy firm transportowych. W tym momencie, ze względu na dominujący udział pracowników polskich firm transportowych w całym sektorze pracowników delegowanych, jest to sprawa dla Polski absolutnie kluczowa. Trzeba pamiętać, że firmy transportowe wytwarzają około 10% naszego PKB. I tak naprawdę z punktu widzenia Polski należy „bić się” przede wszystkim o wyłączenie „transportowców” spod działania dyrektywy. W dyrektywie zaproponowany został 4-letni okres przejściowy dla firm transportowych, który należy przeanalizować.
W obliczu zmian w transporcie ciężarowym, na przykład upowszechniania ciężarówek autonomicznych, należy rozważyć, czy dostosowanie się przez Polskę do wymogów dyrektywy nie będzie oznaczało korzystnego w sumie dla nas przyspieszenia zmian, do których i tak musimy się dostosować. Jeżeli bowiem uda nam się wynegocjować korzystne rozwiązania w sektorze transportowym, to trzeba pamiętać, że dyrektywa, choć trudna do zrozumienia na gruncie traktatów, uderza tak naprawdę w firmy z wszystkich krajów UE. Jednak, jak już była mowa wcześniej, problem pracowników delegowanych dotyczy zaledwie 1,92 mln pracowników. Dyrektywa uderza również w niektóre firmy francuskie, które były przeciwne propozycjom Macrona. Pewna rewizja dyrektywy z 1996 roku była nie tylko potrzebna, ale wręcz wskazana. Brak wyznaczenia maksymalnego okresu delegowania stanowił bowiem zachętę do łamania praw socjalnych i pracowniczych.
Smutna konkluzja jest jednak taka, że na chwilę obecną kompromisem wydaje się powrót do wcześniejszych propozycji wysuwanych w pracy nad dyrektywą (przed minioną środą). A już te propozycje uznawane były za niekorzystne dla Polski i wątpliwe na gruncie unijnych traktatów.
