Rząd chce większej kontroli samorządów
Podpisana na początku sierpnia przez prezydenta Dudę nowelizacja tzw. ustawy wdrożeniowej zmienia zasady przyznawania pieniędzy z Regionalnych Programów Operacyjnych. Projekt wprowadza wiele mechanizmów upraszczających proces ubiegania się o fundusze europejskie. Jest to również kolejny etap centralizacji władzy w wykonaniu partii rządzącej, co wywołuje sprzeciw samorządowców, szczególnie tych związanych z opozycją parlamentarną.
Podejmowanie decyzji politycznych to zjawisko zderzenia subiektywnej woli politycznej z racjonalną, codzienną praktyką działania państwa. Polityczne projekty takie jak program Rodzina 500+ czy podniesienie wieku emerytalnego stanowią istotną pozycję kosztową w budżecie. Wymagało to więc zmian w realizacji polityki fiskalnej, pozwalających uzyskać dodatkowe przychody, które pokryją wspomniane wydatki. Inny przykładem takich działań jest polityczny plan wymiany kadr w polskim sądownictwie, który zderzył się ustrojowymi zasadami, chroniącymi sądownictwo od politycznego podporządkowania.
W duchu zderzenia dwóch logik – politycznej i racjonalnej – należy także odczytywać to, co dzieje się w sprawach dotyczących samorządu terytorialnego w Polsce.
Doszukując się politycznej osnowy działań rządu i PiS w sprawach samorządu terytorialnego wskazać można na ideę centralizmu, czy raczej centralizacji władzy publicznej. Wynikać to może z potrzeby rywalizacji politycznej z opozycyjną PO, która – nieco uogólniając – rządzi w samorządach. Przywiązanie do centralizmu może brać się także z niezrozumienia podstawowej idei samorządu terytorialnego w szeregach PiS. Trzymając się jednak faktów, to zwiększenie wpływu ministra środowiska na wybór rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska, czy też próba zwiększenia uprawnień premiera nad obsadą personalną regionalnych izb obrachunkowych, kontrolujących finanse samorządów, są realnymi przykładami tendencji centralizacyjnych.
Podpisana na początku sierpnia br. przez Prezydenta RP nowelizacja ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, tzw. ustawa wdrożeniowa jest kolejnym przykładem zderzenia politycznej woli centralizacji władzy z racjonalną potrzebą usprawnienia i odbiurokratyzowania procedur wdrażania funduszy strukturalnych. Zaś niewdzięczną rolę tego, kto musi połączyć wodę z ogniem pełni w tym wypadku Ministerstwo Rozwoju. Nowelizacja ustawy wprowadza szereg potrzebnych i racjonalnych zmian, które z punktu widzenia beneficjenta są najbardziej interesujące.
Przede wszystkim pozytywnie można ocenić możliwość powołania Rzecznika Funduszy Europejskich przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi. Rolą takiej osoby powołanej na przykład przez zarządy województw czy też departamenty w ministerstwach będzie przyjmowanie zgłoszeń o nieprawidłowościach oraz proponowanie usprawnień procesu wdrażania programów operacyjnych. Oczywiście wpływ takiego rzecznika zależny będzie od jego autorytetu wśród kadry kierowniczej urzędów.
Omawiana ustawa wprowadza także użyteczne przepisy umożliwiające instytucji oceniającej projekty wzywanie wnioskodawców do uzupełnienia braków na etapie oceny formalnej. W przypadku oczywistej omyłki (np. zgubienia wyrazu) instytucja będzie mogła sama poprawić taki błąd, jedynie informując o tym wnioskodawcę. Pozwoli to uniknąć czasochłonnego wzywania np. przedsiębiorców do uzupełniania braków formalnych we wnioskach.
Dużym ułatwieniem będzie ograniczenie liczby dokumentów, które należy przedłożyć w momencie składania wniosku. Na przykład zaświadczenie z urzędów skarbowych, ZUS lub dane z KRS instytucja oceniająca wnioski będzie mogła uzyskać sama z powszechnie dostępnych rejestrów.
Warto docenić fundamentalną zmianę w podejściu do funduszy europejskich jaką jest umożliwienie samorządom województw zakładania regionalnych funduszy w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej. Ma to ułatwić i zachęcić regiony do stosowania instrumentów zwrotnych (np. pożyczek) w programach operacyjnych, jako narzędzia finansowania projektów.
Przede wszystkim regionalne fundusze rozwoju są pierwszym realnym krokiem, jaki rządzący czynią w stronę przygotowywania Polski na nową, mniej zasobną, politykę spójności po 2020 roku.
Fundusze te co prawda nie przekształcą się tak łatwo w banki samorządowe. To wymagać będzie zmiany ustawy o prawie bankowym, która obecnie wyklucza możliwość tworzenia banków samorządowych. Regionalne fundusze rozwoju mogą jednak służyć jako ważny element zmieniający logikę finansowania rozwoju województw z postawy biernej („wydatkujemy fundusze unijne”) na proaktywną („inwestujemy fundusze unijne, po to, aby na nich w przyszłości zarabiać”).
Te oraz inne racjonalizatorskie korekty wprowadzone do procedur oceny i realizacji projektów finansowanych funduszy unijnych powinny pomóc poprawić słabe wyniki nakładów inwestycyjnych z zeszłego roku (w 2016 r. nakłady inwestycyjne były o 16 mld zł mniejsze niż w 2015 – wg GUS) oraz problemy absorpcją funduszy strukturalnych (w połowie 2017 r., czyli tuż za półmetkiem okresu 2014-2020 umowy na dofinansowanie podpisano na kwotę ok. 117 mld zł, co stanowi niecałe 40% alokacji do 2020 r.).
Obok powyższych zmian, racjonalnych z punktu widzenia prakseologii polityk publicznych i administracji, znalazły się też zapisy o charakterze politycznym, trzymające się mocno idei centralizacji. Mowa tutaj o włączeniu wojewodów w zarządzanie wdrażaniem funduszy strukturalnych na poziomie regionalnym.
Po pierwsze, wojewoda lub jego przedstawiciel może brać udział jako obserwator w posiedzeniach Komitetów Monitorujących regionalne programy operacyjne. Komitety te dokonują przeglądu tego, jak przebiega wdrażanie programu. Po drugie, wojewoda lub jego przedstawiciel może brać udział jako obserwator w posiedzeniach komitetów oceniających projekty. Te dwa fakultatywne uprawnienia mają w praktyce ograniczony wpływ. Dużo większe polityczne znaczenie ma trzecia zmiana dotycząca wojewodów. Daje ona możliwość ministrowi właściwemu ds. rozwoju regionalnego przekazania części uprawnień wojewodom do prowadzenia kontroli sprawdzającej czy instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, spełnia tak zwane kryteria desygnacji. W praktyce oznacza to, że urzędnicy podlegli wojewodzie z PiS będą mogli skontrolować podległe marszałkowi z PO lub PSL departamenty urzędu marszałkowskiego lub wojewódzki urząd pracy pod kątem tego, czy instytucje te spełniają warunki zapewniające prawidłową realizację programu operacyjnego.
Biorąc pod uwagę, że w przyszłym roku czekają nas wybory samorządowe oraz to, że urzędy wojewódzkie nie mają odpowiednio przeszkolonych kadr w zakresie zarządzania funduszami unijnymi, ostatni opisany element ustawy wdrożeniowej jest zarzewiem potencjalnych konfliktów. Istnieje więc realne ryzyko, że subiektywny polityczny pomysł podporządkowany doraźnemu celowi okaże się ważniejszy od realizacji racjonalnej potrzeby usprawniania działań państwa.
Materiał został pierwotnie opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
