Jak zreformować sądy, by służyły obywatelom? Ściągawka dla prezydenta Dudy
Sposób pracy nad ustawą o Sądzie Najwyższym nie był wyjątkowy. Ci, którzy zapowiadali nigdy niezrealizowany „pakiet demokratyczny” pogłębili tylko patologie procesu tworzenia prawa. Jeżeli Prezydent RP pracując nad swoimi ustawami dotyczącymi sądownictwa chce stworzyć prawo, które faktycznie służyć będzie obywatelom, a nie zawłaszczeniu sądów, to właśnie tych obywateli musi odważnie zaprosić do współtworzenia zmian.
Postawa propaństwowa częściej wybrzmiewa we wpisach na Twitterze, niż zyskuje realne kształty w polityce. Kolejne kadencje to niestety w większym stopniu zaprzeczanie dorobkowi poprzedników, niż czerpanie z wzorców, które budują silne, a jednocześnie demokratyczne państwo prawa. „Potrzeba zmiany” często przesłania nam możliwości, jakie daje instytucjonalna i intelektualna ciągłość, swoisty ślad pamięciowy rządów prawa.
Intensywne prace legislacyjne nad ustawami poświęconymi zmianom w sądownictwie śledziło w ostatnich tygodniach tysiące Polaków. Do szerszej opinii publicznej przebiły się również informacje o samej kuchni, a w zasadzie „garkuchni” procesu legislacyjnego. Bez większej satysfakcji muszę napisać, że to, co zbulwersowało wielu, było przedmiotem ożywionej, choć elitarnej, debaty prowadzonej od lat. Konsekwencje brutalistycznej w formie i treści sztuki tworzenia prawa na przykładzie ustawy o Sądzie Najwyższym czy ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wydawały się jednak zaskoczyć tak obywateli, jak i ostatecznie samego prezydenta Dudę.
To zaskoczenie można przekuć w pożądane zmiany sposobu tworzenia przepisów. O ile Andrzej Duda rzeczywiście, tak jak zapowiedział w orędziu, pokieruje procesem w sposób otwarty na wielość opinii, opierając swoje propozycje na dowodach (evidence based decision making) oraz dobrej woli, która nakierowana jest na reformę sądów, a nie wyłącznie ich zawłaszczenie.
Ale to już było? Może jednak wróci
Prezydent nie musi czytać niniejszego artykułu, by wiedzieć jak to zrobić. Wystarczy, że zajrzy do archiwów Pałacu i zapozna się z monumentalnym dziełem, które zostało opracowane za kadencji Bronisława Komorowskiego, ale niestety nie zostało przez niego skonsumowane w formie propozycji legislacyjnych. Zielona Księga stanowienia prawa to efekt dziesiątek debat i spotkań z udziałem prawników, socjologów, urzędników, polityków oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych. Opisuje – aktualne i dzisiaj – problemy procesu legislacyjnego. Sprowadzają się one głównie do faktu tworzenia prawa ponad głowami obywateli oraz z pogardą dla faktu, że to właśnie oni ponoszą konsekwencję, często szalonych, pomysłów polityków.
Konkretne przykłady tego „szaleństwa” od lat przedstawia również Obywatelskie Forum Legislacji działające przy Fundacji im. Stefana Batorego, do którego należą praktycy procesu legislacyjnego: od działaczy i działaczek organizacji pozarządowych, aż po profesjonalnych lobbystów. Wydawane przez OFL raporty zdołały uchwycić dynamikę procesu legislacyjnego w dwóch kadencjach rządów Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz obecnej, której główną osią ideologiczną miała być „dobra zmiana”. Niestety, poczynione ustalenia wskazują, że sposób pracy nad ustawą o Sądzie Najwyższym nie był wyjątkowy. Ci, którzy zapowiadali nigdy niezrealizowany „pakiet demokratyczny” pogłębili tylko patologie procesu tworzenia prawa.
Z podsumowującego pierwszy rok kadencji Zjednoczonej Prawicy raportu wynika, że 40% ustaw uchwalonych przez Sejm stanowiły projekty posłów partii rządzącej. W poprzednich dwóch kadencjach parlamentarnych było to odpowiednio: 15% i 13%.
Jak słusznie wskazują autorzy opracowania „projekty poselskie nie przechodzą procesu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych oraz pełnego opiniowania. Nie podlegają też procedurze Oceny Skutków Regulacji. Obarczone są więc ryzykiem wystąpienia większej ilości błędów.” Kompromitująca autorów projektu jakość ustawy o Sądzie Najwyższym jest tylko smutnym potwierdzeniem tej obserwacji.
Zabronić posłom „robienia wszystkiego”
Zgłaszanie projektów w trybie poselskim powinno być w zasadzie ograniczone wyłącznie do przedstawicieli klubów opozycyjnych. Korzystanie z tej furtki przez partie, które formują rząd, jest na ogół ordynarnym sposobem na obejście przepisów regulaminu pracy Rady Ministrów.
Co więcej, jest dowodem na brak politycznej odpowiedzialności parlamentarzystów. Poseł Bartłomiej Wróblewski przyznał niedawno to, o czym wszyscy śledzący proces legislacyjny wiedzieli od dawna: nawet posłowie podpisani pod projektami nie znają ich treści. Arogancja twórców prawa daje się zamknąć w stwierdzeniu, że „skoro nikt nam nie zabroni, to możemy zrobić wszystko”. Emocje niektórych przedstawicieli obozu rządzącego wywołane prezydenckim wetem pokazują, jak mocno w ostatnich dwóch latach byli przywiązani do tej maksymy.
Mechanizmy poprawnego procesu legislacyjnego powinny właśnie „zabraniać robienia wszystkiego”. Gdy pokusa pełni władzy jest silniejsza niż standardy demokracji, to dzięki takim ograniczeniom możliwe powinno stać się wyciągniecie konsekwencji zarówno wobec rzeczywistych autorów przepisów, jak i legislacyjnych uzurpatorów potwierdzających fikcję prawną swoim podpisem.
Dlatego właśnie OFL od dawna postuluje opracowanie zasad tworzenia prawa nie w aktach niższego rzędu – jak obowiązująca wewnętrznie uchwała Rady Ministrów – ale w powszechnie obowiązującej ustawie o procesie legislacyjnym. Na przestrzeni ostatnich lat aż nadto wyraźnie widać, że politycy nie zasługują na zaufanie obywateli w tym obszarze. Argumenty o potrzebie elastyczności, która pozwala dostosowywać przepisy do szybko zmieniających się okoliczności służą głównie jako pretekst do tworzenia prawa, które przynosi być może korzyść politykom, ale nie ogółowi obywateli.
Trudno wobec wydarzeń ostatnich tygodni nie zauważyć, że dziś reforma władzy ustawodawczej i jej relacji z władzą wykonawczą wydaje się pilniejsza, niż reforma sądownictwa.
Zmiana w sposobie stanowienia prawa zminimalizowałaby również obawy wyrażane pod adresem podpisanej przez prezydenta Dudę ustawy reformującej sądownictwo powszechne, a związane ze zbyt dużym wpływem Prokuratora Generalnego na sądy. Wbrew lansowanym przez autorów projektu reformy sądownictwa tezom uzdrowienia państwa należy szukać przede wszystkim w głębokiej, systemowej reformie ram działania decydentów, a nie interpretatorów.
Oczywiście na taką ustawę w tej kadencji nie ma szans. Rekomendacje przygotowane dla prezydenta Komorowskiego zresztą też nie spotkały się z jego życzliwym przyjęciem. Pozostaje zatem przestrzeganie miękkich standardów: a to wymaga nie tylko dobrej i silnej woli politycznej ale też, co bardzo trudne w polskiej rzeczywistości politycznej, wzniesienia się ponad interesy swojego obozu.
Wbrew temu, że to prezydent Duda był osobą, która przyłożyła rękę do destrukcji Trybunału Konstytucyjnego, wielu komentatorów chce wierzyć, że dojrzał do tego, by zaproponować reformę sądownictwa nie tylko efektowną, ale przede wszystkim efektywną. Przy okazji ma szansę wypracować nowe standardy przeprowadzania trudnych reform, które w przyszłości mogłyby stać się codziennością prezydenckich prac legislacyjnych. Czy tak się stanie zależy wyłącznie od niego. Trzeba mu patrzeć na ręce, ale również życzliwie radzić w jaki sposób jego zapowiedzi przekuć w sukces. Za dobrą monetę trzeba przyjąć wypowiedź szefa gabinetu Prezydenta RP Krzysztofa Szczerskiego, który w wywiadzie dla PAP stwierdził, iż „skuteczność realizacji zależy również od tego, by właśnie teraz dać czas ekspertom i prawnikom na wypracowanie pomysłu, bo będzie to reforma systemowa.” Z kolei w rozmowie z „Rzeczpospolitą” zdradził, że Andrzej Duda jest rozczarowany tym, że rząd nie konsultuje z nim projektów ustaw, kiedy on stara się zawsze jego przedstawicieli informować o swoich pomysłach.
W imię wspomnianej we wstępie propaństwowej kontynuacji, otoczenie prezydenta powinno zatem zapoznać się z zarzuconym dorobkiem „Zielonej księgi”. To może okazać się inspirującą lekturą, bo Konstytucja reguluje dziś wyłącznie uprawnienie Prezydenta RP do wniesienia projektu ustawy. Wybór drogi, jaką miałby dojść do sformułowania propozycji legislacyjnych, pozostawia w kompetencjach głowy państwa. Jeżeli – zarówno gdy chodzi o jakość, jak i społeczną legitymizację – prezydencka propozycja ma się istotnie różnić od dotychczasowych projektów dotyczących Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa, to „samoograniczenie” w postaci narzucenia sobie proponowanych w księdze ram konsultacyjnych może w tym procesie pomóc.
Tylko tworząc nowe regulacje w sposób przejrzysty i z udziałem różnych grup interesariuszy można osiągnąć oczekiwany efekt. A stawką w grze jest przecież stworzenie takich ram sądownictwa w Polsce, które uwolni je od największych bolączek: zbytniego formalizmu, przewlekłości postępowania czy braku niemieszczącej się w suchej literze prawa wrażliwości społecznej.
Dobre prawo w kilku krokach
Jak w kilku krokach powinien wyglądać taki scenariusz?
Po pierwsze, prezydent nie powinien się spieszyć. Andrzej Duda zapowiedział, że efekty jego prac legislacyjnych zobaczymy w ciągu dwóch miesięcy. To dobry czas na stworzenie założeń do ustaw, czy w najlepszym razie wstępnego projektu regulacji, ale zbyt krótki – zwłaszcza w okresie wakacyjnym, gdy szereg zainteresowanych obywateli nie ma możliwości uczestniczenia w debacie – by te pomysły szeroko skonsultować i przekonać do nich opinię publiczną. Dobrze by się stało, gdyby prezydent doprecyzował, że we wrześniu przedstawi pierwsze projekty swoich ustaw, ale przed ich skierowaniem do Sejmu zostaną one poddane szerokiej debacie.
Niekoniecznie dobrym pomysłem jest przy tym stanowisko zaprezentowane przez ministra Szczerskiego w przywołanym wywiadzie dla PAP, że „reforma warta jest omawiania dopiero wtedy, kiedy jest przedstawiana w całości, a nie we fragmentach.” Zarówno z punktu widzenia dobrej legislacji, jak i po to, by nikt prezydentowi nie zarzucał zwłoki w zapowiedzianych działaniach, publikację projektów powinno bowiem poprzedzić przedstawienie i skonsultowanie z obywatelami projektów założeń do opracowywanych w Kancelarii Prezydenta projektów. Potwierdzają to również autorzy wspominanej „Zielonej księgi”. Ich zdaniem, „konsultacje publiczne powinny mieć charakter pełny, tj. powinny być prowadzone we wszystkich stadiach prac legislacyjnych, zarówno na etapie prac koncepcyjnych nad diagnozą problemu regulacyjnego, jak i w pracach nad założeniami do ustawy, projektem ustawy, na badaniach postlegislacyjnych skończywszy.”
Z pewnością Andrzej Duda powinien do dyskusji zaprosić tych, ponad których głowami powstały projekty Ministra Sprawiedliwości, a którzy codziennie rozpatrują dziesiątki tysięcy spraw zwykłych obywateli. Nie mające pokrycia w skomplikowanej sądowej rzeczywistości tezy urzędników ministerstwa oraz posłów partii rządzącej powinny zostać zrównoważone głosami dobrych, doświadczonych i gotowych do obywatelskiego zaangażowania sędziów, a także prawników z innych zawodów.
Wbrew podsycanej propagandowymi przekazami o „kradnących pendrivy” niechęci trzeba sobie uświadomić, że obładowani sprawami i zmuszeni do interpretacji często absurdalnych przepisów sędziowie mogą być w procesie reformy zwyczajnie pomocni.
Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” wielokrotnie takie propozycje formułowało, w ostatnich dniach deklarując swoje poparcie m.in. dla postulowanej również na łamach portalu klubjagiellonski.pl instytucji sędziów pokoju i udziału czynnika obywatelskiego w procesie powoływania członków KRS. Nawet jeśli będzie to współpraca dla obu stron trudna, to będzie ona najlepszym dowodem zarówno dobrej woli prezydenta, jak i jego politycznej zręczności. Będzie to też namacalny wyraz zaufania państwa i jego przedstawicieli do wszystkich grup obywateli i ich instytucji. Zaangażowanie sędziów i reprezentantów innych zawodów prawniczych np. w formie debat deliberatywnych wesprze, w mojej ocenie, koncepcyjny etap prac nad reformą.
Przede wszystkim jednak prezydent do procesu tworzenia nowych ustaw powinien zaprosić, na podmiotowych zasadach, obywateli. Co prawda tylko niewiele ponad 20% z nich ma osobiste doświadczenia z sądami, ale jeśli celem zmian jest polepszenie sytuacji Polaków, to ich właśnie należy zapytać o to, co w sądownictwie najbardziej im przeszkadza. Warto pamiętać, że choć z jednej strony faktycznie większość badanych deklaruje poparcie dla reformowania sądów, to prawie 60% odrzuca ją w formie przedstawionej niedawno przez obóz rządzący.
Jak mogłoby to wyglądać w praktyce?
Przedstawiając zarówno założenia do projektów pod koniec wakacji, jak i ostateczny projekt pod koniec września, prezydent powinien uruchomić proces ich konsultowania analogiczny do „regulaminowych” konsultacji rządowych: czyli dać każdorazowo obywatelom minimum 21 dni na zaopiniowanie zaproponowanych zmian, jak i przedstawienie własnych pomysłów.
Co ważne, taki proces z definicji otwarty jest zarówno na organizacje branżowe (np. stowarzyszenia sędziów), organizacje obywatelskie (np. stowarzyszenia osób pokrzywdzonych przez wymiar sprawiedliwości), jak i firmy czy indywidualnych obywateli. Głos zabrać mogą więc wszyscy, a nie tylko ci, których projektodawca zapytał o zdanie. Na opinie i oczekiwania przedstawione w takim procesie – choćby w uzasadnieniu do ostatecznego kształtu prezydenckiej propozycji – należy odpowiedzieć. Na wzór znanego z regulaminu pracy Rady Ministrów raportu z konsultacji należałoby wskazać, które z nich zostały uwzględnione, a które nie i dlaczego.
Taki otwarty proces konsultacyjny ma jeszcze jedną zaletę: udział w nim mogą wziąć najaktywniejsi uczestnicy sporu ostatnich tygodni. Może pozwolić to zarówno zdyskontować energię i oczekiwania obywateli, którzy zaktywizowali się w tłumnych lipcowych protestach, jak i zwolenników partii rządzącej, którzy deklarują pełne poparcie dla zmian w ich dotychczasowym kształcie. To też może być przyczynkiem do budowania wspólnoty, w której często sprzeczne idee mogą zostać przynajmniej zrozumiane przez wszystkie strony sporu. Co więcej, do przedstawienia swoich stanowisk na temat założeń i projektów ustaw powinny zostać również zaproszone wszystkie ugrupowania polityczne, a być może również wszystkie resorty i instytucje publiczne, które – ze względu na poselski tryb dotychczasowych projektów – nie miały możliwości udziału w procedurze opiniowania i uzgadniania przepisów. Taki sposób pracy nie tylko ma szansę przynieść lepsze efekty, ale i ostudzić temperaturę sporu przenosząc go z ulicy, Twittera i konferencji prasowych na oficjalne, pisemne stanowiska. Co nie oznacza, że prezydent powinien powstrzymać się od zorganizowania spotkań otwartych. Tu znowu może czerpać ze wzorców poprzednika organizującego dyskusje w formie Forum Debaty Publicznej.
Gdy tak przygotowany projekt trafiłby do parlamentu, Andrzej Duda powinien też zadbać o to, by toczący się w nim proces legislacyjny był zgodny ze standardowymi ramami Regulaminu Sejmu i Senatu, czyli odbył się bez zbędnego w tej sprawie pośpiechu i procedowania tak ważnych ustaw np. na jednym posiedzeniu.
Potraktowanie prezydenckich ustaw zgodnie z obowiązującymi regułami, a nie w osławionym „trybie hazardowym”, oraz przeprowadzenie wysłuchania publicznego w czasie prac legislacyjnych powinno być jednym z warunków podpisania ostatecznego projektu, który przecież mimo prezydenckiej inicjatywy w trybie prac parlamentarnych może być istotnie zmieniony.
***
Przed głową państwa stoi zatem trudne zadanie. Jeżeli jego rola ograniczy się do tej, którą przybrał przy okazji prac nad kolejnymi ustawami o Trybunale Konstytucyjnym, to efekt będzie niestety podobnie mizerny. Jednak nawet jeżeli prezydenckie weto i zapowiedziana inicjatywa legislacyjna naraża go na krytykę części zwolenników i dotychczasowych partyjnych sprzymierzeńców, to nic nie powinno ich zgodnie z deklaracjami satysfakcjonować tak, jak pisanie prawa z udziałem tych, w których interesie rzekomo rozpoczęto kontrowersyjne reformy: czyli wszystkich Polaków. W efekcie Andrzej Duda być może dokona czegoś, co udało się we współczesnej polskiej polityce niewielu: stworzy dobre i faktycznie służące obywatelom prawo.
