Polska zadłużona. Czy nad Wisłą grozi nam grecki scenariusz?
Wydatki budżetu państwa rokrocznie są wyższe od dochodów, media biją na alarm, a ustawiony w centrum Warszawy licznik długu publicznego już w styczniu przekroczył poziom biliona złotych. Mimo tego życie wydaje toczyć się normalnie. Pensje w sektorze publicznym przychodzą na czas, urzędów państwowych nie odwiedzają komornicy, a Polska, mimo tak kolosalnego obciążenia, wcale nie sprawia wrażenia bankruta. Czy dług publiczny jest więc tylko mitem, ot, zwykłym straszakiem na niegrzeczne dzieci i niechętnie płacących podatników? Czy też może kasandryczne przepowiednie o śmiercionośnej spirali zadłużenia wcale nie są przesadzone i nad Wisłą naprawdę grozi nam grecki scenariusz?
Nie da się arbitralnie osądzić z góry, czy zadłużenie danego państwa jest stanem jednoznacznie negatywnym i jaki dokładnie poziom długu zagraża jego przyszłemu bezpieczeństwu. Podobnie nie da się ocenić, czy duży kredyt wzięty przez rodzinę na 20 lat jest dla niej większym zagrożeniem niż wzięta w pracy pożyczka na okres 5 lat. Wszystko zależy od konkretnego przypadku – na co został wzięty, jakie są dochody rodziny, jakie warunki spłaty. Wieloletni kredyt na zakup atrakcyjnego domu w niskiej cenie może okazać się w dłuższej perspektywie znacznie rozsądniejszym pomysłem niż nabycie w sklepie zestawu kina domowego na kilkanaście pozornie niskich rat. Zwłaszcza, gdy kupujemy go tylko po to, żeby móc pochwalić się nim w czasie wizyty teściów.
Dlaczego Japonia może być zadłużona na poziomie 200% PKB i nic złego się nie dzieje?
Na początku ustalmy jedno. Tak naprawdę nie istnieje na świecie państwo, które nie byłoby zadłużone. Tyle tylko, że dług długowi nierówny.
I nie chodzi tu nawet o to, że nie ma sensu porównywać nominalnych wartości długu, bo przecież oczywistym jest, że czym innym jest 100 miliardów euro długu dla Niemców, a czym innym dla Słowaków. Co istotniejsze, nawet porównanie ze sobą poziomów najlepszego znanego miernika długu (czyli wielkości zadłużenia rzutowanej na poziom PKB) nie do końca załatwia sprawę. Intuicyjnie czujemy bowiem, że dług w wysokości 100% PKB będzie mieć zupełnie inne konsekwencje dla USA i dla, przykładowo, Kamerunu. Wszystko rozbija się bowiem o wiarygodność i wypłacalność państwa.
Rozwinięte państwa zachodnie są w stanie pozyskać finansowanie znacznie taniej, niż państwa na dorobku – co znaczy, że znacznie mniej płacą za późniejszą obsługę długu. Przykładowo, rentowność 10-letnich obligacji skarbowych (czyli premia, jaką pożyczający płaci inwestorowi za dostęp do jego kapitału) emitowanych przez Niemcy wynosi obecnie niecałe 0,5%, zaś tych emitowanych przez Rosję… aż 7,86%. Oznacza to, że Rosja, chcąc skusić inwestorów do kupna jej obligacji, musi obiecać im kilkanaście razy wyższą premię niż Niemcy! Co więcej, istnieją państwa, których wiarygodność w oczach inwestorów jest tak duża, że są oni wręcz zdolni… dopłacić im za możliwość nabycia ich obligacji. Globalne perspektywy niskiego wzrostu gospodarczego i utrzymującej się deflacji (czyli spadku cen) doprowadziły do tego, że zarządzający niektórymi funduszami inwestycyjnymi gotowi są ponieść niewielkie straty, zyskując w zamian bezpieczeństwo posiadania państwowego długu i zabezpieczenie przed potencjalnie większymi stratami przy ulokowaniu środków w inne inwestycje. Ujemne rentowności 2-letnich obligacji osiągnęły np. Niemcy (-0,7%), Francja (-0,6%) czy Japonia (-0,1%). Dlaczego inwestorzy uważają ich dług za tak bezpieczny?
Tutaj dochodzimy do przywołanej już powyżej wypłacalności. Państwa rozwinięte skumulowały ogromny majątek, a do tego są w stanie w razie potrzeby łatwiej pozyskać środki w drodze dodatkowego opodatkowania swoich zamożnych społeczeństw. W razie ewentualnych perturbacji finansowych będą więc miały z czego wypłacać długi. Im zaś państwo uboższe, a co za tym idzie, mniej wiarygodne na rynku finansowym, tym większe ryzyko dla inwestorów, że pożyczając mu swoje pieniądze, w sytuacji ewentualnego krachu, już nigdy ich nie zobaczą. Dlatego też ponad 200% długu do PKB, jakiego dorobiła się Japonia, jest dla jej mieszkańców mniejszym problemem (rentowności obligacji bliskie zeru) niż 50% długu do PKB dla mieszkańców Argentyny, którą historia kredytowa, znaczona aferami korupcyjnymi i kilkoma bankructwami, zmusza do pożyczania pieniędzy po wysokich, 4,5-procentowych stawkach. Ba, chcąc przyciągnąć jakichkolwiek inwestorów, przygotowała ostatnio nietypową emisję… 100-letnich obligacji (początkowa stawka premii to 8,25%).
Jak na tym tle wypada Polska? Chciałoby się rzec – nie najgorzej. Niestety. Obecnie rentowności jej 10-letnich obligacji sięgają poziomu 3,3% i należą do najwyższych w Europie.
To znacznie więcej niż za pożyczanie pieniędzy płacą Czesi (niecały 1%), nie mówiąc już o Słowakach (ok. 0,3%). W tyle zostawili nas nawet Węgrzy (3,2%). Z drugiej strony, daleko nam jeszcze do poziomów uzyskiwanych przez państwa kojarzone przez inwestorów z niestabilnością (Grecja: 5,5%, Turcja: 10,3%!). Rentowności polskich obligacji 10-letnich w czasach kryzysu utrzymywały się na poziomie ponad 5%. Potem stopniowo spadały, by w styczniu 2015 roku osiągnąć historyczne minimum w wysokości 1,99%. Od początku 2015 roku ich rentowność wzrasta. 26 października 2015 roku, dzień po wygranych przez PiS wyborach, wynosiła 2,7%. Jeszcze na początku tego roku sięgała zaś poziomu 3,8%.
W konsekwencji koszty obsługi długu publicznego, zapisane w tegorocznym budżecie, mają pochłonąć 30,4 mld zł, czyli niemal 8% wszystkich planowanych wydatków budżetowych (384 mld zł). To niewiele mniej, niż przeznaczamy na obronę narodową (według planu na 2017 rok: 36,9 mld zł), więcej niż wydajemy na osławiony KRUS (18 mld zł), pięć razy więcej niż na naukę (6 mld zł) i blisko dziesięć razy więcej niż na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego (3,6 mld zł).
Prawdziwym wrogiem są koszty obsługi długu, nie sam dług
Tutaj dochodzimy do sedna problemu z długiem publicznym. O ile jeszcze dług sam w sobie nie jest zły, może bowiem przydać się do sfinansowania przedsięwzięć, które bez niego przesuwano by w nieskończoność (na polskim podwórku za taki przykład posłużyć może budowa gazoportu w Świnoujściu i inne inwestycje infrastrukturalne), bądź, trzymając się realiów świata nieustannych deficytów – które bez niego po prostu by się nie spięły (wszystkie tzw. wydatki sztywne, czyli zdeterminowane prawnie obowiązkowe wydatki na obronę narodową, subwencje dla Jednostek Samorządu Terytorialnego, dotacje dla KRUS, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych itp., stanowiące obecnie ok. 70% wszystkich wydatków budżetowych), o tyle jednoznacznie złe są wydatki na obsługę długu publicznego, czyli środki przeznaczane na jego spłatę.
Jak było widać powyżej, państwa rozwinięte są na tyle wiarygodne w oczach inwestorów, że są w stanie pożyczać pieniądze po stopie procentowej bliskiej zeru. Oznacza to, że ich głównym obciążeniem jest po prostu konieczność zwrotu pożyczonej kwoty, którą i tak można zmniejszyć za pomocą tzw. rolowania długu – czyli emisji nowych obligacji o wartości tych, które trzeba aktualnie wykupić (zdarza się, że na atrakcyjniejszych niż poprzednio warunkach).
Państwa, których obligacje sprzedawane są po wyższej stopie, muszą zwrócić inwestorom nie tylko nominalną kwotę obligacji, ale i odsetki. Środki, które państwa przeznaczają na obsługę długu, w naturalny sposób wyłączone są z finansowania innych potrzeb budżetowych. Im niższa jest wiarygodność państwa w oczach inwestorów, tym większymi premiami musi ich ono kusić, by zdecydowali się powierzyć mu swoje środki. Im większe są premie, tym bardziej rosną koszty obsługi długi i tym większa część budżetu przeznaczana jest na spłatę zobowiązań, co skończyć się może spiralą długu, z której zazwyczaj nie ma już bezbolesnego powrotu.
W skali 1:1 przypomina to sytuację, gdy zwykły obywatel, postawiony przed koniecznością sfinansowania kolejnych wydatków, sięga po coraz to nowe kredyty, ich spłatę finansując kolejnymi, zazwyczaj niższej jakości, aż kończy w pustym mieszkaniu, zwindykowany w celu spłaty bezlitosnych chwilówek. Taką właśnie historię przeżyła Grecja, rękami zewnętrznego nadzoru Troiki (ekspertów KE, EBC i MFW) zmuszona do prywatyzacji swojego państwowego majątku po cenach, na które w czasach kredytowego prosperity nawet by nie spojrzała.
Państwa mają w walce z długiem ukrytego sojusznika. Jest nim inflacja. Zmniejsza ona realne koszty obsługi długu, podnosi też nominalną wysokość PKB, do którego poziom długu jest porównywany. Prowadzenie przez państwo własnej polityki pieniężnej daje mu do ręki dodatkowe narzędzie do walki z długiem. Państwa strefy euro przeżywały kryzys finansów publicznych w pierwszej mierze nie dlatego, że miały wysoki poziom zadłużenia – lecz dlatego, że przy utrzymującej się niskiej inflacji (a nawet dławiącej ich wzrost deflacji), pozbawione możliwości wpływania na jej poziom poprzez własną politykę pieniężną, musiały ponosić ogromne koszty obsługi długu, które w innych warunkach realnie „zjadałaby” inflacja.
Nie ma uniwersalnego przepisu na dobre zadłużenie
Czy istnieje więc granica, do której państwa mogą bezpiecznie się zadłużać, nie stawiając swojej gospodarki na krawędzi upadku? Ekonomiści próbują odpowiedzieć na to pytanie już od lat. W 2010 roku wydawało się, że dyskusja dobiegnie końca. Harvardzcy ekonomiści, Kenneth Rogoff i Carmen Reinhart, opublikowali pracę Growth in a time of debt, w której, analizując historię kilkudziesięciu krajów, wykazali, że dług publiczny przekraczający 90% PKB w sposób wyraźny hamuje wzrost PKB. Teoria nie tylko wzbudziła entuzjazm w branży, windując Rogoffa i Reinhart do pierwszej ligi ekonomicznych celebrytów, ale i trafiła na podatny grunt polityczny. Rządy wielu państw walczyły wówczas z recesją, która rozlała się po świecie w wyniku kryzysu finansowego. Praca Rogoffa i Reinhart stała się więc doskonałym uzasadnieniem wprowadzanej wówczas w krajach Zachodu polityki „zaciskania pasa”. Jakież było więc zdziwienie, gdy w 2013 r. 28-letni doktorant, Thomas Herndon, udowodnił, że excelowe arkusze z obliczeniami dokonywanymi przez ekonomistów z Harvardu zawierają błąd, a co za tym idzie – uzyskane przez nich wyniki nie są poprawne. Od tamtej pory dyskusja o bezpiecznej granicy długu publicznego trwa nadal. Pojawiły się nawet prace, które odwracają analizowany problem, wskazując, że to nie zbyt duży dług publiczny hamuje wzrost gospodarczy, lecz raczej spadek tempa wzrostu skutkuje zwiększeniem długu, czemu nie można odmówić słuszności.
Tak naprawdę jednak nie da się stworzyć uniwersalnej formuły, która określałaby próg dopuszczalnego zadłużenia państwa – w każdym bowiem przypadku w grę wchodzi tak duża ilość warunkujących jego aktualny stan czynników: historycznych, instytucjonalnych, strukturalnych itp., że trudno byłoby liczyć, że uda się opracować ją w sposób, który sprawdzi się w każdych warunkach.
W 2010 roku Rumunia zmuszona była sięgnąć po pomoc MFW, ponieważ jej młoda wolnorynkowa gospodarka groziła załamaniem, a w konsekwencji bankructwem całego państwa – tymczasem jej dług publiczny sięgał wtedy raptem poziomu 30% PKB. W 2008 r. dług Grecji ledwie przekraczał 100% PKB, by już w 2011 roku osiągnąć poziom 172% PKB.
Czy to znaczy, że mamy się długiem nie przejmować? Nie do końca. To, że nauka – zwłaszcza tak niejednolita jak ekonomia – nie wypracowała jeszcze wspólnego stanowiska w sprawie konsekwencji długu dla gospodarki, nie oznacza, że praktycy nie dostrzegli konsekwencji długu dla budżetu państwa. A tutaj zależność jest prosta: im większy dług, tym większy kawałek budżetowego tortu trzeba co roku wykrawać na koszty jego obsługi. Państwowe systemy prawne wprowadzają więc zazwyczaj różne mechanizmy hamulcowe, które blokują możliwość zadłużania państwa ponad miarę. Czasami są one nawet wpisywane do najwyższych rangą aktów prawnych. Zestaw tzw. reguł fiskalnych posiada zarówno Polska, jak i Unia Europejska. Dopuszczalny przez Brukselę limit deficytu sektora finansów publicznych wynosi 3%. Przekroczenie go może skutkować nałożeniem na państwo sankcji finansowych przez Komisję Europejską.
Czy widać już czubek góry lodowej?
Trudności z raportowaniem poziomu zadłużenia państwa związane są z chaosem terminologicznym. Istnieją bowiem dwie różne metodologie obliczania długu i deficytu – inną stosuje się na krajowym podwórku, a inną na brukselskich korytarzach. Polska definicja długu jest węższa od definicji unijnej (nie obejmuje np. zadłużenia przedsiębiorstw zaliczanych do sektora instytucji rządowych) i często zmieniana dla doraźnych celów politycznych. W ustawie o finansach publicznych za państwowy dług publiczny uznano zobowiązania sektora finansów publicznych… wyliczając podmioty, które sektor ten tworzą. Decyzją poprzedniego rządu nie wymieniono wśród nich np. Krajowego Funduszu Drogowego (na koniec marca 2017 r. zadłużonego na ponad 37 mld zł), co pozwoliło mu obejść ówczesne limity zadłużenia.
Na koniec I kwartału 2017 r. państwowy dług publiczny (PDP) wynosił 975,3 mld zł. W niemal 93% odpowiadał za niego sektor rządowy, jedynie 7% wyniósł zaś udział długu samorządów (68,8 mld zł), które w ostatnim roku tak wyhamowały z inwestycjami, że aż doczekały się nadwyżki budżetowej.
PDP był o ponad 38 mld zł niższy niż dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (liczony według metodologii unijnej, obejmującej zobowiązania „wyłączone” z polskiej definicji), który wyniósł 1.013,6 mld zł. Jeszcze wyraźniej różnicę tę widać, gdy odniesiemy dług do PKB. Na koniec 2016 r. dług liczony „po polsku” stanowił 52,1% Produktu Krajowego Brutto, liczony „po unijnemu” – już 54,4%. Mimo tego, że w ubiegłym roku nasza gospodarka urosła o 2,7%, dług urósł jeszcze bardziej – miał on o 3,3% większy udział w PKB niż rok wcześniej (mimo tego, że sam PKB urósł przecież całkiem sporo!). Konstytucyjny próg zadłużenia na poziomie 60% PKB przybliża się coraz szybciej.
Tempo, w jakim Polska powiększa swoje zadłużenie w relatywnie spokojnym gospodarczo okresie, może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy będziemy w stanie poradzić sobie, gdy warunki zewnętrzne się zmienią. Już zadłużenie na koniec 2016 r. było w stosunku do PKB średnio o 0,7 punktów procentowych wyższe niż to zakładane w rządowej strategii zarządzania długiem. Lektura dokumentu prowadzi do wniosku, że ostatnim rokiem ze wzrostem zadłużenia ma być rok 2017. Od następnego zaś dług ma się zmniejszać. Tymczasem lata 2018-2020 to okres wyborczy, a doświadczenie uczy, że im bliżej wyborów, tym szerzej otwiera się kieszeń aktualnie rządzących. Poza tym, w strategii optymistycznie przyjęto, że wzrost PKB sięgnie w latach 2019-2020 poziomu nawet 3,9% PKB.
Ostatnia dekada, która przeorała dotychczasowy obraz świata kryzysem finansowym, migracyjnym i kulturowym uczy, że w czasach nieustannie zmieniającego się otoczenia rynkowego próba prognozowania jakichkolwiek wskaźników gospodarczych w horyzoncie dłuższym niż 2 lata przypomina raczej wróżenie z fusów. Polska jest rynkiem bardzo wrażliwym na zewnętrzne uderzenia, a dług publiczny dodatkowo osłabia odporność naszej gospodarki. Wystarczy więc niewielkie zamieszanie w Chinach bądź Niemczech, i wszystkie zapisane w strategii zarządzania długiem plany będzie można wyrzucić do kosza. Dziś dług publiczny jest wyższy niż przed poprzednimi wstrząsami w światowej gospodarce (przykładowo, w 2007 r. wynosił on 44% PKB) – a praktyka wskazuje, że każdy kryzys skutkuje przyrostem długu o nawet 10% w trakcie dwóch lat od jego wybuchu.
Stawka jest wysoka. Licznik długu publicznego wskazuje, że Polska przebiła już poziom 1.040 mld zł. Gdybyśmy podzielili go na wszystkich mieszkańców, wyszłoby, że każdy z nas zadłużony jest już na ponad 27.500 zł. Tylko w trakcie czytania tego tekstu dług wzrósł o 1,5 mln zł. A przecież mówimy tu tylko o długu jawnym, czyli zobowiązaniach zaciągniętych przez państwo na rynkach finansowych. Nawet trzykrotnie wyższy jest poziom tzw. długu ukrytego, czyli warunkowych zobowiązań państwa z innych tytułów, które potencjalnie państwo będzie musiało w przyszłości wypłacić, jeśli zajdą określone warunki. Najlepszym przykładem zobowiązania, które wchodzi w skład długu ukrytego, są przyszłe emerytury. Forum Obywatelskiego Rozwoju, które stworzyło licznik, szacuje dług ukryty na ponad 3,2 biliona złotych.
Z wszystkiego trzeba korzystać z umiarem
Dług publiczny sam w sobie nie jest zagrożeniem dla finansów państwa – może jednak się nim stać, jeśli nie będzie się z niego rozsądnie korzystało. Każdy jest w stanie z pamięci przywołać przykłady lokalnych samorządów, które rozentuzjazmowane w ostatnich latach wizją środków unijnych leżących na wyciągnięcie ręki, zaciągały kredyty na niezbędny wkład własny do inwestycji, które bynajmniej niezbędne nie były – koniec końców grzebiąc je pod lawinami długów. Jedną z polskich wizytówek niegospodarności był Słupsk i pieniądze utopione w budowę nomen omen parku wodnego (wielomiesięczne opóźnienie doprowadziło do utraty 20 mln zł europejskiego dofinansowania). Dziś miasto wychodzi już na prostą – ale w 2014 roku zadłużone było na 57,7% swoich dochodów.
Czy grozi nam grecki scenariusz? Ktoś mógłby powiedzieć, że przecież przypadek Grecji jest zupełnie inny. Grecja przez lata fałszowała dane o swoich wynikach finansowych, zaś w 2008 roku, gdy po świecie rozlewał się kryzys, zajęta była kampanią wyborczą i licytowaniem, która partia rozda rodakom więcej pieniędzy. Konsekwencje greckiej lekkomyślności były bolesne w skutkach. Gdy manipulacje danymi wyszły na jaw, rentowności obligacji poszybowały w górę (w 2012 roku obligacje dziesięcioletnie sprzedawano inwestorom po stopie przekraczającej 30%), dług eksplodował niemal dwukrotnie, zaś sama Grecja stanęła na progu bankructwa. Jasne, my danymi makroekonomicznymi – miejmy nadzieję – nie manipulujemy. Ale czy obchodzenie przez nas progów ostrożnościowych poprzez zmienianie definicji długu i czekające nas trzy wyborcze lata są na pewno aż tak dalekie od ryzykownych kroków, które ostatecznie pogrążyły Greków?
Sięganie przez państwa po zewnętrzne finansowanie jest jak korzystanie w budownictwie z betonu. Jego przydatności na placu budowy nikt nie kwestionuje. Rozsądnie użyty, może stać się fundamentem potężnych budynków. Wystarczy jednak moment nieuwagi, złe postawienie kroku, by beton skrępował ruchy, często bezpowrotnie.
Materiał powstał ze środków programu Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego „Promocja literatury i czytelnictwa”.
