Referendum w pułapce populizmu

Referenda postrzegane są dzisiaj przede wszystkim jako instrumentalne narzędzie wykorzystywane do partykularnych celów. Być może przy okazji referendum konstytucyjnego należy rozstrzygnąć, czy chcemy uwolnić tę formę bezpośredniego decydowania o sprawach publicznych z pułapki populizmu. Od dawna proponujemy systemowe rozwiązanie w tym zakresie: „Dzień referendalny”. Czy pomysł może liczyć na poparcie polityków? 

W niedzielę 28 maja w Konstancinie-Jeziornej odbyło się kolejne referendum merytoryczne ws. włączenia gminy do m.st. Warszawy. Referendum jest jednak nieważne: frekwencja wyniosła 29% (udział wzięło 5 670 mieszkańców z 19 332 uprawnionych), a próg ważności referendum wynosi 30%. Przypomnijmy, że wcześnie ważne referenda w tej sprawie – zakończone sprzeciwem mieszkańców wobec planów stworzenia tzw. „wielkiej Warszawy” – odbyły się w Legionowie i Nieporęcie. Kolejne odbędą się w czerwcu w Ożarowie Mazowieckim, Podkowie Leśnej, Karczewie, Wiązownej, Wieliszewie, Starych Babicach, Piastowie i Lesznowoli. Referendum w Warszawie zostało zakwestionowane przez wojewodę mazowieckiego, lecz – co warto podkreślić wobec krytyki wojewody ze strony Platformy Obywatelskie – powodem tej decyzji były dość oczywiste błędy formalne inicjatorów, czyli stołecznej rady miasta, w uchwale referendalnej.

Podstawowy problem z referendami w tej sprawie polega jednak na czym innym: w tej chwili podwarszawskie głosowania odbywają się właściwie w politycznej próżni. Pod koniec kwietnia projekt stworzenia „wielkiej Warszawy”, po fali krytyki i sukcesie referendum w Legionowie, został wycofany z Sejmu przez inicjatorów, czyli posłów Prawa i Sprawiedliwości.

Decyzje o rozpisaniu referendów zostały podjęte wcześniej. Trudno spodziewać się, że sukces frekwencyjny dwóch pierwszych głosowań uda się powtórzyć w kolejnych gminach, czego zapowiedzią są już niedzielne wyniki z Konstancina. Jednocześnie okazało się, że brakuje właściwie prostej procedury wycofania się z referendalnej inicjatywy. Czerwcowe głosowania – w bezprzedmiotowej jak się dziś wydaje sprawie – będą więc wiązać się z kosztami dla samorządów, a dla przeciwników bezpośredniej demokracji będą kolejnym argumentem na rzecz nieefektywności tej instytucji.

Ustrojowa nieefektywność referendów lokalnych to zresztą zupełnie realny problem. W trwającej kadencji władz samorządowych odbyło się 40 głosowań nad odwołaniem lokalnych władz, spośród których konieczny do ważności referendum próg frekwencji udało się osiągnąć tylko w pięciu z nich, z czego w jednym wypadku sukces był połowiczny (w Dobrczu frekwencja była wystarczająca w głosowaniu nad odwołaniem rady gminy, ale zbyt niska w głosowaniu nad odwołaniem wójta).

Co ciekawe, gdy kilka tygodni temu zapytaliśmy Państwową Komisję Wyborczą o koszty tych głosowań okazało się, że centralny organ odpowiedzialny za organizację referendów nie posiada danych na ten temat! Koszt przeprowadzenia 35 referendów nieudanych z powodu nieosiągnięcia progu frekwencyjnego jest więc nieznany.

Inny obszar kontrowersji to referenda ogólnokrajowe, w ostatnich tygodniach związane zwłaszcza z dwiema inicjatywami: zapowiedzianym 3 maja przez Prezydenta RP referendum ws. kierunków zmian Konstytucji RP oraz inicjatywa „Referendum Szkolne”. Związek Nauczycielstwa Polskiego przy wsparciu większości partii i środowisk opozycyjnych zebrał w tej sprawie ponad 900 tysięcy podpisów. Obie inicjatywy skazane są dziś na dość absurdalną krytykę, jakoby chodziło w nich o „zbicie politycznego kapitału”, a nie rozstrzygnięcie obywateli. Krytycy Andrzeja Dudy widzą w inicjatywie prezydenta jedynie partykularny event, który ma odbudować wizerunek głowy państwa. Z kolei przedstawiciele partii rządzącej zbywają pomysł demokratycznego głosowania ws. gimnazjów argumentem, jakoby „suweren wypowiedział się już w wyborach”. Doszło zatem do kuriozalnego odwrócenia biegunów: z podobną krytyką, choć z przeciwległych stron debaty, mieliśmy do czynienia w przypadku referendum z inicjatywy Bronisława Komorowskiego we wrześniu 2015 roku oraz wobec inicjatyw referendalnych w sprawie sześciolatków i wieku emerytalnego za czasów rządów koalicji PO-PSL.

Nie ma wątpliwości, że kolejne głosowania skazane na frekwencyjną porażkę i absurdalne zarzuty „upolitycznienia” tylko osłabiają instytucję referendum. Długofalowo musi to prowadzić do zniechęcenia istotnych grup obywateli do dalszej aktywności politycznej i wzmacniać będzie poczucie ich wyobcowania z życia publicznego. Konieczne jest podjęcie systemowej, kierunkowej decyzji w tym zakresie. Możliwe są dwa scenariusze.

Pierwszy zakłada przyjęcie promowanej dziś przez polityków PiS optyki „zwycięzca bierze wszystko” i ustrojowe ograniczenie tego mechanizmu demokracji bezpośredniej. Iść za tym musiałaby zgoda, by bez oglądania się na zmienne nastroje wyborców rządzący konsekwentnie podejmowali nawet najbardziej kontrowersyjne decyzje, których odwołanie lub zablokowanie będzie możliwe właściwie jedynie po kolejnych wyborach. W tym scenariuszu można wyobrazić sobie sytuację, w której bądź to zlikwidowaliśmy w ogóle referenda lokalne i ogólnokrajowe, bądź też zastrzegli je do określonego katalogu spraw faktycznie najistotniejszych dla obywateli. Wówczas być może odpowiednim kierunkiem byłoby odebranie inicjatywy referendalnej organom władzy (radom gmin, radom powiatów, sejmikom wojewódzkim, Sejmowi RP oraz Prezydentowi RP za zgodą Senatu) i zachowanie jej jedynie dla obywateli. Wówczas nawet rządzący, chcąc zorganizować referendum, musieliby wziąć nie siebie trud przeprowadzenia zbiórki podpisów.

Rozważając ten scenariusz warto zauważyć, że dzisiejsza konstrukcja referendów wręcz zmusza część sceny politycznej – czy to lokalnej, czy ogólnopolskiej – do promowania bierności obywatelskiej.

W referendum dziś bowiem stawką nie jest decyzja „na tak” lub „na nie”, lecz osiągnięcie progu frekwencji wymaganego do ważności głosowania. Jeżeli zatem zdecydowalibyśmy się ograniczyć inicjatywę referendalną jedynie do grupy obywateli, to być może należałoby podnieść wymagany próg liczby podpisów koniecznych do jego zainicjowania, a jednocześnie uczynić sam wniosek referendalny wiążącym już po osiągnięciu odpowiedniej liczby podpisów (bez wymaganej dziś w referendach ogólnopolskich zgodny Sejmu) oraz znieść próg frekwencji w głosowaniu.

Lepszym z punktu widzenia budowania podmiotowości obywatelskiej Polaków scenariuszem wydaje się jednak taka zmiana konstrukcji referendum, by stało się ono realnym i możliwie mało podatnym na populizm narzędziem włączania obywateli w decydowanie o kluczowych dla państwa sprawach. Tu zaś rozwiązaniem jest promowana przez Klub Jagielloński instytucja „dnia referendalnego”.

Jak działa ten mechanizm? Zakłada, że referenda odbywają się w tym samym dniu, raz do roku: bądź to w dniu ogólnokrajowych wyborów (czyli wyborów prezydenckich, parlamentarnych, do Parlamentu Europejskiego i samorządowych) bądź – jeżeli w danym roku nie mamy żadnego głosowania – w określonym dniu, na przykład 11 listopada. Wówczas powinny odbywać się zarówno głosowania ogólnopolskie, jak i merytoryczne oraz odwoławcze głosowania lokalne. Pozwoliłoby to na pewno na optymalizację kosztów głosowania i unieważniłoby absurdalny, populistyczny zarzut „generowania niepotrzebnych kosztów”, z którym dziś muszą mierzyć się zwolennicy demokracji bezpośredniej. Sama kumulacja spraw i włączenie w kampanię profrekwencyjną różnych grup inicjatorów-interesariuszy powinna wpłynąć pozytywnie na uczestnictwo Polaków w referendach i reprezentatywność uczestników takiego głosowania.

Wpisanie „dnia referendalnego” w coroczny kalendarz polityczny uwolniłoby też referenda od zarzutu partykularyzmu. Jeżeli i tak głosowanie odbywa się raz w roku, to pokusa uczynienia z referendum „politycznego eventu” byłaby o wiele mniejsza. W zamian za to „dzień referendalny” skłaniałby rządzących, by najważniejsze dla siebie reformy również poddawali pod głosowanie, by wzmocnić ich społeczną legitymizację.

Wreszcie, cykliczne głosowanie kazałoby koncentrować debatę publiczną wokół konkretnych decyzji i pytań, co – po okresie okrzepnięcia tej instytucji – powinno trwale podnieść jakość sporu politycznego w Polsce.

Oczywiście w tej sytuacji również należałoby znieść próg frekwencji wymaganej do ważności referendum oraz wprowadzić obligatoryjność głosowania na wniosek obywateli po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów. Kwestia liczby podpisów koniecznych do wprowadzenia pytania referendalnego do agendy corocznego głosowania pozostaje otwarta, niemniej dzisiejszy próg 500 000 podpisów dla referendum ogólnopolskiego wydaje się akceptowalny.

Zachowanie status quo w regulacjach dotyczących referendum to prosta droga do całkowitego zniechęcenia Polaków do tej formy demokracji bezpośredniej: zarówno na gruncie polityki ogólnokrajowej, jak i lokalnej. „Dzień referendalny” wydaje się optymalną innowacją systemu politycznego, która pozwoliłaby zwiększyć podmiotowość obywateli w decydowaniu o kluczowych dla nich sprawach, a równolegle mógłby pozytywnie wpłynąć na poziom debaty publicznej w Polsce.

Czy można sobie wyobrazić poparcie polityków dla inicjatywy „dnia referendalnego?

W kampanii wyborczej 2015 pozytywnie o naszej propozycji wypowiadali się politycy Prawa i Sprawiedliwości oraz Sojuszu Lewicy Demokratycznej, a Kukiz’15 wpisało wręcz ten postulat do swojego dokumentu programowego.

Z kolei sceptyczne wobec postulatów demokracji bezpośredniej partie centrowe zmieniły, pod wpływem przejścia do opozycji, swój stosunek do referendów: można sobie wyobrazić, że wobec tego i one byłyby dziś zainteresowane tą propozycję.

Pośrednie poparcie dla tych postulatów można znaleźć także w innych środowiskach. Za obligatoryjnym referendum na wniosek obywateli opowiadała się „Solidarność”. W maju federacja Kongres Ruchów Miejskich przyjęła uchwałę o poparciu dla zniesienia progu frekwencji w lokalnych referendach merytorycznych. Wreszcie, w kampanii wyborczej poparcie dla wprowadzenia obligatoryjnego referendum bez zgody Sejmu wyraził Andrzej Duda. Już po objęciu przez niego urzędu Prezydenta RP w odpowiedzi na naszą petycję ws. podjęcia inicjatywy legislacyjnej w tym zakresie Kancelaria Prezydenta RP poinformowała, że nasz postulat został „odnotowany” oraz „ewentualnie zostanie wykorzystany w dalszych pracach urzędu”. Przygotowania do referendum konstytucyjnego wydają się idealną okazją do podjęcia tego tematu przez głowę państwa.

Materiał został pierwotnie opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.