Więcej państwa nie zawsze znaczy lepiej
Dywersyfikacja źródeł finansowania, udrożnienie kanałów komunikacji z władzą, podniesienie jakości edukacji obywatelskiej. W uzasadnieniu do projektu ustawy o NCRSO przytoczono zestaw aktualnych i dobrze już znanych problemów dotykających sektor pozarządowy w Polsce. Zabrakło jednak wyraźnego powiązania między przedstawioną diagnozą a przewidzianymi w ustawie sposobami zwalczania zidentyfikowanych bolączek.
Zaczynamy od celnej diagnozy
Sam pomysł powołania nowej instytucji, która miałaby na celu wspieranie rozwoju sektora pozarządowego oraz szerzej aktywności obywatelskiej, spotkał się pierwotnie (gdy ten zamiar ogłoszono w pierwszym kwartale 2016 roku) raczej z pozytywną reakcją przedstawicieli sektora pozarządowego. Bez dwóch zdań działalność obywatelska w Polsce nadal znajduje się na etapie profesjonalizacji, borykając się z szeregiem problemów, z których stosunkowo niskie zakorzenienie społeczne i dość znaczące uzależnienie od środków publicznych są jednymi z ważniejszych (wedle badania Stowarzyszenia Klon/Jawor fundusze administracji centralnej, samorządowe i pochodzące z UE kwotowo stanowią ok. 55% uogólnionego budżetu sektora). Ich znaczenie pogłębia jeszcze słaba wiedza społeczna na temat organizacji, które w rezultacie stają się bardziej narażone na skojarzenia z rzekomymi nieprawidłowościami finansowymi (nawet jeśli ostatnie wyniki badania Klon/Jawor pokazują, że paradoksalnie wydarzenia medialne z ostatnich miesięcy 2016 roku mogły przynieść poprawę w tym zakresie).
Można więc tylko przyklasnąć wszelkim szeroko zakrojonym działaniom, zmierzającym w stronę zapewnienia organizacjom zdywersyfikowanych źródeł finansowania, połączonych z udrożnieniem kanałów ich dialogu z władzą oraz zwiększeniem efektywności edukacji obywatelskiej. Na idące wyłącznie w tym kierunku pomysły trudno byłoby się zżymać, ponieważ odpowiadałyby postulatom od dawna wyrażanym także w samym sektorze pozarządowym.
W uzasadnieniu do projektu ustawy o NCRSO przytoczono zresztą zestaw aktualnych i dobrze znanych problemów dotykających sektor pozarządowy w Polsce. Powołano się przy tym na najważniejsze źródła badań dotyczących funkcjonowania organizacji pozarządowych w Polsce. Zabrakło jednak wyraźnego powiązania między przedstawioną diagnozą a przewidzianymi w ustawie sposobami zwalczania zidentyfikowanych bolączek. W uzasadnieniu do ustawy nie wyjaśniono, w jaki sposób powołanie Narodowego Centrum w przedstawionym kształcie ma służyć rozwiązaniu wskazywanych problemów sektora. Na podstawie analizy projektu ustawy można natomiast dojść do wniosku, iż proponowane rozwiązania doprowadzą raczej do pogłębienia obecnych mankamentów.
Cała władza w ręce egzekutywy
Od lat jako jeden z głównych problemów polskiego sektora pozarządowego wskazuje się jego uzależnienie od środków publicznych i ograniczenie w rezultacie jego swobody działania, związanej z realizacją misji przez poszczególne organizacje.
Tymczasem proponowany w projekcie system wsparcia przewiduje utworzenie jeszcze bardziej scentralizowanej instytucji, nad którą praktycznie całkowitą kontrolę będą sprawowały organy władzy wykonawczej.
Wystarczy przyjrzeć się zaproponowanej w ustawie strukturze organizacyjnej Narodowego Centrum, gdzie główna rola i najszerszy zakres kompetencji będą przysługiwały jego Prezesowi oraz współpracującemu z nim Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Społeczeństwa Obywatelskiego. Oba stanowiska ma obsadzać Prezes Rady Ministrów, ale w ustawie brakuje wyraźnego rozgraniczenia ich kompetencji i określenia wzajemnych zależności obu podmiotów. Przewidziana jako drugi obok Prezesa organ Narodowego Centrum, Rada ma mieć głównie charakter doradczy. Pozbawiono ją także możliwości powstrzymania decyzji Prezesa w wielu kluczowych dla działalności Narodowego Centrum kwestiach – na przykład, zgodnie z art. 34 ust. 2 projektu ustawy pozytywna opinia Rady jest konieczna tylko przy rocznym planie finansowym. Nie ma już o niej mowy w odniesieniu do innych decyzji podejmowanych przez Prezesa Narodowego Centrum, w tym m.in. tej związanej z przyjęciem planu działalności merytorycznej czy programów operacyjnych.
Także sam skład i sposób wyboru członków siedmioosobowej Rady Narodowego Centrum (po jednym przedstawicielu mają wyznaczać prezydent i minister finansów, trzech premier oraz dwóch Rada Działalności Pożytku Publicznego) powoduje, iż będzie to ciało, w którym zdecydowaną większość stanowili będą wybrańcy władzy wykonawczej. Nie przewidziano przy tym wyraźnego miejsca dla osób wskazanych przez same organizacje pozarządowe – takiego, by ich rola miała znaczenie w świetle przyjętej procedury podejmowania decyzji w tym organie (bezwzględną większością głosów).
Za wystarczającą reprezentację sektora trudno uznać wspomnianych dwóch przedstawicieli Rady Działalności Pożytku Publicznego (RDPP), którzy mieliby zasiadać w Radzie NCRSO. Po pierwsze, sama RDPP, zgodnie z zapisami omawianej ustawy, ma zostać podporządkowana Prezesowi Rady Ministrów, stając się jego organem doradczym. Po drugie, art. 10 ust. 4 ustawy przewiduje, iż także ci członkowie Rady NCRSO są powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów. Ich kandydatury ma, co prawda, proponować Rada Działalności Pożytku Publicznego, ale nie przewidziano jednocześnie w ustawie żadnego trybu wyboru tych przedstawicieli przez RDPP gwarantującego, że będą oni stanowili wybraną w sposób demokratyczny reprezentację sektora pozarządowego. Nie wspominając już o podjęciu jakiejkolwiek refleksji nad tym, jak powinna być skonstruowana sama Rada Działalności Pożytku, by jej skład stanowił rzeczywistą reprezentację trzeciego sektora oraz był zabezpieczony przed możliwością wpływu ze strony przedstawicieli władzy wykonawczej (jeśli podmiot ten ma uzyskać prawdziwe znaczenie i uzyskać pewną niezależność działania).
Poza tym, należy też stwierdzić, że tak mała liczba przedstawicieli organizacji pozarządowych w składzie Rady Narodowego Centrum będzie stanowiła obniżenie dotychczasowych standardów związanych z uwzględnieniem zdania sektora obywatelskiego w organie sprawującym kontrolę nad wydatkowaniem środków publicznych na wsparcie organizacji.
Odchodzi się w ten sposób od obecnego rozwiązania, gdzie w ramach Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2014-2020 funkcjonuje jego komitet sterująco-monitorujący, w którym zagwarantowano proporcje udziału różnych stron – jedną połowę stanowili przedstawiciele organizacji pozarządowych, a drugą administracji publicznej (samorządowej i rządowej) i przedstawiciel prezydenta RP.
Nawet tak skonstruowana Rada NCRSO ma mieć dodatkowo ograniczone kompetencje. Nie przewidziano m.in. sposobu udziału partnerów obywatelskich (przedstawicieli organizacji pozarządowych) w ustalaniu istotnych dokumentów dotyczących funkcjonowania samego Narodowego Centrum oraz związanych z planowanym przez nie wsparciem sektora obywatelskiego. Dotyczy to opracowania programów rozwoju społeczeństwa obywatelskiego (art. 23 ustawy), doprecyzowania zakresów tematycznych, terminów i warunków realizacji projektów w ramach Narodowego Centrum (art. 28 ust. 2) czy też ustalania wzorów ofert, umów i sprawozdań w ramach konkursów dotacyjnych ogłaszanych przez Centrum.
W proponowanym systemie umniejsza się rolę organizacji pozarządowych przy jednoczesnym zwiększeniu kompetencji organu odpowiedzialnego za współpracę z nimi (skoro Narodowego Centrum ma nie tylko dystrybuować środki, ale również sprawować kontrolę nad sferą pożytku publicznego). Ponadto, do osłabienia roli dialogu obywatelskiego może doprowadzić też zaproponowane przeniesienie Rady Działalności Pożytku Publicznego do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i uczynienie jej organem doradczym premiera. W sensie symbolicznym może to wydawać się zwiększeniem jej znaczenia. Ale jeśli nie będzie temu towarzyszyło wprowadzenie klarownych procedur współpracy między oboma podmiotami i zagwarantowanie demokratycznego sposobu wyboru członków RDPP, to rzekome wzmocnienie może się okazać iluzoryczne.
A co z reprezentacją samych zainteresowanych?
Przedstawione rozwiązania wyglądają słabo w perspektywie standardów europejskich dotyczących funkcjonowania demokratycznego państwa prawa opartego na silnym społeczeństwie obywatelskim. Potrzebę braku ograniczania swobody działalności organizacji pozarządowych przez powołane do współpracy z nimi agendy władzy oraz poddania zarówno ich pracowników, jak i podejmowanych przez nie decyzji niezależnej kontroli, ograniczającej pokusę nadużywania posiadanej władzy, podkreślają wymogi realizacji zasady swobody stowarzyszania się, przyjęte przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE oraz Komisję Wenecką Rady Europy (chodzi o 8. Zasadę Przewodnią w Guideliness on Freedom of Association). Co ciekawe, najwyraźniej podobna myśl przyświecała autorowi dotyczącej społeczeństwa obywatelskiego części programu PiS, Piotrowi Glińskiemu, gdy w artykule przedstawiającym wiele z postulowanych dziś rozwiązań wskazywał, iż „instytucje sektora obywatelskiego i jego otoczenia powinny być maksymalnie odpolitycznione i mieć charakter partycypacyjny, zgodnie z założeniem, że państwo organizuje i określa zasady funkcjonowania, obywatele zaś realizują i zarządzają przez specjalne ciała (rady, komisje) obywatelskie. Szczególnie istotną funkcję ciała te powinny pełnić w procedurach dostępu do środków publicznych”.
Realizacji takich założeń mogłoby służyć utworzenie podmiotu, wspierającego funkcjonowanie sektora obywatelskiego, ale zarządzanego przez samych jego przedstawicieli, wybieranych demokratycznie i niezależnego od władzy wykonawczej.
Ta ostatnia mogłaby do organów takiego podmiotu delegować mniejszą część członków ich składu, ale raczej po to, by mieć wgląd w przebieg prowadzonych tam prac i możliwość wpłynięcia na ich treść, a nie sprawować nad nim kontrolę.
Dobre chęci nie zastąpią przejrzystych procedur
Innym ważnym problemem sektora pozarządowego w Polsce jest jego duża wrażliwość na zarzuty związane z nieprawidłowościami oraz brakiem przejrzystości w wydatkowaniu środków finansowych. Nie znajduje to, co prawda, wyraźnego odzwierciedlenia w faktach (pojedyncze przypadki nie stanowią potwierdzenia reguły), a wszelkie sugestie dotyczące rzekomej zbyt słabej kontroli sektora w Polsce są po prostu bezzasadne. Jednak odczucia części społeczeństwa są w tym wypadku faktem, z którym trudno dyskutować.
Dlatego też niepokoić może każda propozycja rozwiązania, zmierzającego do zmniejszenia standardów, na jakich dystrybuowane będą środki publiczne do organizacji pozarządowych.
Stąd zdziwienie budzi zaproponowane w omawianej ustawie odejście od wypracowanych przez prawie 14 lat ich stosowania standardów i procedur dotyczących otwartych konkursów ofert przeprowadzanych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2003 roku.
Opisany w omawianym projekcie ustawy nowy tryb konkursowy (art. 29) jest bardzo ogólny, co może rodzić podejrzenia słabej przejrzystości w jego stosowaniu. Brakuje również w ustawie odwołania do jednolitych wzorów ofert i umów, które miałby znaleźć zastosowanie w proponowanym nowym trybie przyznawania środków publicznych. Może to więc skutkować ich ciągłymi zmianami, co spowoduje, że organizacje pozarządowe startujące w konkursach zostaną pozbawione możliwości dostosowania swoich działań do z góry znanych (i nie podlegających możliwości późniejszej modyfikacji) zasad realizacji i rozliczenia otrzymanych środków publicznych.
Ustawa przewiduje także wyposażenie Prezesa Narodowego Centrum w uprawnienie do wstrzymania finansowania jednoosobowo, jeżeli uzna, że środki są wydatkowane niezgodnie z zawartą z organizacją umową (art. 32 ust. 3). Niestety brak w tym samym miejscu jakichkolwiek przepisów, które wskazywałyby, w jakiej konkretnie sytuacji i na jakich warunkach taka decyzja może zostać podjęta. Projekt ustawy nie zabezpiecza w tym względzie właściwie praw realizatorów działań, na co w swoim stanowisku do projektu ustawy trafnie zwrócił uwagę OFOP.
Warto też w tym miejscu wskazać na jeszcze jedno rozwiązanie, zmniejszające przejrzystość całego procesu przyznawania środków publicznych przez Narodowe Centrum. Chodzi o przewidzianą w art. 28 ust. 3 ustawy możliwość zlecania zadań Narodowego Centrum wybranym podmiotom w innym trybie niż opisany w ustawie tryb konkursowy (a więc najwyraźniej także bez konkursu). Wszystko to wydaje się tworzyć sytuację, w której realne staje się jednoosobowe kierowanie przyznawaniem środków publicznych wybranym organizacjom. Nawet jeśli autorzy tego rozwiązania mieli dobre intencje, chcąc w ten sposób wprowadzić procedurę pozwalającą na wsparcia podmiotów mniej doświadczonych w pisaniu wniosków, to trudno uznać je za dobre w kontekście zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Stosowanie takiego mechanizmu może ponadto zagęszczać otaczającą sektor pozarządowy atmosferę podejrzeń co do rzekomych nieprawidłowości oraz pogłębiać niepotrzebne animozje i nieufność między różnymi organizacjami (skoro jedne mogą zostać uprzywilejowane wedle subiektywnego uznania względem innych). Wprowadzenie takiego rozwiązania odsunie nas zdecydowanie od implementacji zasad dobrego rządzenia.
Centralizacja nie jest lekiem na całe zło
Przedstawione argumenty pozwalają stwierdzić, iż zaproponowane w ustawie rozwiązania nie tylko nie odpowiadają na opisane w uzasadnieniu do niej problemy, lecz mogą wręcz doprowadzić do pogorszenia sytuacji sektora obywatelskiego w Polsce. Spowolnią też proces jego dalszej budowy. Dlatego też warto gruntownie zweryfikować przedstawioną koncepcję i odejść od rozwiązań zaproponowanych w obecnym kształcie.
Refleksyjnemu ustawodawcy, działającemu w celu realizacji określonych ideałów, a nie dbającemu głównie o zachowanie władzy, powinno zależeć na rozwiązaniach, które będą w sposób adekwatny odpowiadały sformułowanej przez niego diagnozie sytuacji. Warto przy tym zostawić emocje i osobiste animozje na boku, szukając porozumienia ponad podziałami (szczególnie sztucznymi, wygenerowanymi na potrzeby bieżącej polityki), służącego osiągnięciu wspólnie zdefiniowanego celu.
Do rozwiązania trawiących polski sektor pozarządowy bolączek nie wystarczy utworzenie kolejnej instytucji centralnej, szczególnie odbierającej możliwość wpływu na działania władz centralnych samym organizacjom.
Potrzeba nam społecznego konsensusu i spokojnej, oderwanej od bieżących sporów politycznych, pracy nad całym spektrum niezbędnych form wsparcia. Warto też wykorzystać przy tym pomysły i konkretne rozwiązania wypracowane już w środowisku pozarządowym.
