Warszawska szansa na policentryczność
Pomysł nadania metropolii warszawskiej formy prawnej i organizacyjnej należy ocenić pozytywnie. Powstanie miasta stołecznego w nowych granicach stanowi jednocześnie realizację i usankcjonowanie założeń przyjętej za rządów PO-PSL Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK), która zakłada wsparcie metropolii w Polsce. Przedstawiona ustawa wymaga jednak poważnego dopracowania.
Warto przypomnieć, że pierwsze próby tworzenia „wielkiej” Warszawy miały miejsce już w latach 30. XX wieku, kiedy pod kierunkiem Jana Chmielewskiego powstał projekt tzw. Warszawy Funkcjonalnej. Opracowana wówczas koncepcja rozwoju miasta jako metropolii do dziś bywa podawana jako przykład świetnego i wizjonerskiego planowania urbanistycznego.
Metropolia warszawska funkcjonowała w przeszłości pod wieloma nazwami jako: Warszawa‒Maximum, Okręg Warszawski, Województwo Stołeczne czy Warszawski Obszar Metropolitalny. Współcześnie, według założeń wspomnianej KPZK, a także badań prowadzonych Europejską Sieć Obserwacyjną Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej (EPSON), okręg warszawski jako jedyny w Polsce stanowi tzw. potencjalną metropolię europejską. Niestety, Warszawa ‒ podobnie jak prawie wszystkie polskie miasta ‒ rozwijała się w ciągu ostatniego ćwierćwiecza w sposób wadliwy. Przyczyną tego stanu jest w dużej mierze niewydolny system planowania przestrzennego i gospodarki gruntami w Polsce.
Dlatego wprowadzenie możliwości zarządzania rozwojem urbanistycznym w skali przekraczającej pojedynczą gminę, co umożliwia projekt ustawy, może być niepowtarzalną szansą na poprawienie tej sytuacji. Miasto stołeczne w nowych granicach może być również szansą na policentryczny, zrównoważony rozwój, oparty na sieci wielu lokalnych społeczności, jakim są istniejące podwarszawskie gminy i warszawskie dzielnice. Wreszcie, daje perspektywę sprawiedliwszego podziału owoców szybkiego i bez wątpienia nieporównywalnego w Polsce rozwoju przestrzennego oraz gospodarczego, jakiego doświadcza Warszawa będąc stolicą Rzeczpospolitej.
Powstanie metropolii warszawskiej stwarza przestrzeń do wspólnego zarządzania rozwojem przestrzennym, w tym kluczowymi inwestycjami i transportem publicznym. Może to pozwolić obniżenie cen gruntów inwestycyjnych, łatwiejszy dostęp do mieszkań oraz ograniczenie wielu urbanistycznych patologii, takich jak np. nadmierne zagęszczanie zabudowy.
Niestety, bardzo dobry pomysł przedstawiono w niedopracowanym projekcie ustawy. Brakuje choćby pobieżnej oceny kosztów związanych z utworzeniem nowej jednostki samorządowej czy szczegółowego opisu sposobu jej zarządzania. Ponadto sformułowania dotyczące kompetencji nie są wystarczająco klarowne – z jednej strony projekt mówi, że miasto stołeczne Warszawa realizuje szeroki zakres zadań publicznych (art. 12), z drugiej strony (art. 14) uzależnia ich faktyczne wykonywanie od jednomyślnej decyzji wszystkich gmin i dzielnic (!).
Co gorsza, projekt został przedstawiony w fatalny sposób, co przełożyło się na emocjonalną reakcję opinii publicznej. W rezultacie od razu pojawiły się głosy, że o kształcie ustawy powinni decydować wyłącznie warszawiacy oraz mieszkańcy gmin, które znalazłyby się w granicach nowego miasta stołecznego. Takie twierdzenie jest nieuprawnione. Warszawa jako stolica korzysta z owoców rozwoju całego kraju. W końcu to właśnie tam lokalizowane są prawie wszystkie siedziby instytucji centralnych, w tym urzędów i instytutów badawczych, jak również zdecydowana większość dużych instytucji finansowych i przedsiębiorstw (publicznych i prywatnych). Dlatego przyszłość Warszawy jako stolicy naszego kraju jest sprawą wspólną i wszyscy, niezależnie od miejsca zamieszkania, mamy nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wypowiadać się na ten temat. Nie można jednak zapominać o mieszkańcach zarówno stolicy, jak i przyłączanych gmin, którzy muszą odczuć korzyści wynikające ze stworzenia nowej metropolii. Dlatego kompetencje rady nowego miasta stołecznego nie powinny sprowadzać się wyłącznie do ustalania cen biletów autobusowych czy promocji miasta.
Co w tej materii przewiduje projekt? Z punktu widzenia rozwoju przestrzennego kluczowe wydają się wspomniane już częściowo artykuły 12 i 13 projektu ustawy, które określają zadania nowej jednostki samorządowej. Oprócz zadań powiatu nowe miasto stołeczne ma wykonywać zadania publiczne m.in. w zakresie: kształtowania ładu przestrzennego, zadań gmin w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz koordynowania realizacji zadań publicznych przez gminy znajdujące się w jego obszarze. Jednak określanie zasad kształtowania polityki przestrzennej, czyli de facto planowanie, nadal pozostałoby w kompetencjach poszczególnych gmin wchodzących w skład wielkiej Warszawy. Jak już wspomniano, dopiero jednogłośna zgoda rady oraz pozytywna opinia gmin mogłaby przenieść np. tworzenie dokumentów planistycznych na poziom nowej metropolii. Zmniejsza to znacznie możliwości realnego wpływu na rozwój przestrzenny ograniczając rolę nowej struktury samorządowej do koordynowania planów poszczególnych gmin (art. 15) lub tworzenia strategii i tzw. ramowych studiów uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego (art. 29 ust. 2 pkt. 3). To oczywiście cieszy, jednak nie gwarantuje skutecznego zarządzania rozwojem.
Wymóg jednogłośnego poparcia dla przekazywania zadań przez gminy miastu stołecznemu (art. 14) oznacza dbałość o interesy nawet najmniejszych gmin. W praktyce jednak takie samorządowe liberum veto uniemożliwiłby prawdopodobnie jakiekolwiek działania w tym względzie.
Dokonując podsumowania – koniecznym wydaje się uzupełnienie projektu ustawy o kilka kluczowych kwestii. Po pierwsze, należy jasno określić zakres kompetencji i odpowiedzialności miasta stołecznego Warszawy oraz gmin wchodzących w jej skład. Po drugie – priorytetem działania nowej jednostki samorządowej powinny być trzy obszary: komunikacja publiczna, planowanie przestrzenne i ochrona środowiska, a nie „rozwój społeczny i gospodarczy” jak to wynika z projektu ustawy (art. 12 ust. 2). Last but not least – należy również zadbać o odchudzenie monstrualnej biurokracji samorządowej funkcjonującej w stolicy na wszystkich szczeblach administracji.
Jeśli poselski projekt utworzenia metropolii warszawskiej nie zostanie dopracowany i uzupełniony, pozostanie jedynie niewiele wartym projektem administracyjno-politycznym. To potwierdziłoby jedynie oskarżenia części opozycji o wyborczym celu całego przedsięwzięcia. Natomiast jeśli wnioskodawcom nie zabraknie odwagi i z jednej strony nie cofną się przed nie merytoryczną krytyką, a z drugiej strony otworzą się na poważne propozycje poprawek – to zarówno warszawiacy, jaki i mieszkańcy gmin ościennych, zyskają szanse na lepsze życie w metropolii na miarę XXI wieku.
Materiał został pierwotnie opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
