Czy PiS może wygrać w „Wielkiej Warszawie”?
Sprawa nie jest wcale tak oczywista, jak najczęściej przedstawia się to w mediach. Nowy ustrój Warszawy nie gwarantuje łatwego zdobycia tam pełni władzy przez Prawo i Sprawiedliwość. Gra o „stołeczny tron” będzie toczyła się w trójkącie prezydent-rada gminy-rada metropolitalna, a jej wynik pozostaje niejednoznaczny.
30 stycznia posłowie Prawa i Sprawiedliwości złożyli w Sejmie projekt nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z projektem nazwa „miasto stołeczne Warszawa” nie będzie już dłużej oznaczała gminy miasta Warszawy (ta formalnie będzie się nazywać po prostu „gminą Warszawa”), ale nową wspólnotę samorządową metropolii warszawskiej, obejmującą terytorium gminy Warszawa oraz 32 inne gmiy, składające się na warszawski obszar funkcjonalny. Warszawa jako gmina i Warszawa jako metropolia zostałyby zgodnie z projektem rozdzielone formalnie (odrębna osobowość prawna, odrębny budżet, odrębna rada dla gminy i dla metropolii), ale związane ze sobą personalnie (prezydent m.st. Warszawy byłby jednocześnie burmistrzem gminy Warszawa) i organizacyjnie (metropolię i gminę Warszawa obsługiwałby jeden urząd m.st. Warszawy). W tym nowym układzie instytucjonalnym z jednej strony burmistrz gminy Warszawa byłby jako prezydent m.st. Warszawy wybierany przy udziale głosów mieszkańców 32 innych gmin, z drugiej zaś strony, całą metropolią zarządzałby urząd podporządkowany gminie Warszawa, i z niej się genetycznie wywodzący. Ta nowa konstelacja niewątpliwie zmieniłaby realia politycznej gry w stolicy – zastanówmy się nad rozstrzygnięciami, jakie mogłoby to przynieść.
PiS już wita się z gąską
Wyborcze skutki projektu budzą najwięcej emocji i komentarzy. Słusznie zauważa się, że w 32 podwarszawskich gminach PiS uzyskiwał w wyborach parlamentarnych pierwszy wynik zdecydowanie częściej niż w warszawskich dzielnicach (chociaż i tutaj wygrał w 10 z 18 przypadków). Propozycja zmian ustrojowych kojarzy się zatem z gerrymanderingiem, co z kolei każe widzieć w ustawie jedynie metodę „porwania” przez prawicę inaczej niezdobywalnej dla niej władzy nad stolicą. Zwróćmy jednak uwagę, że władza w przemodelowanej Warszawie nie będzie już tym samym, czym była do tej pory.
Zacznijmy jednak po kolei, czyli od wyborów. Po pierwsze, trzeba zauważyć, że o władzy w stolicy nie zdecyduje jedno, ale trzy równoległe głosowania, z których każde oparte na innych zasadach.
Wizualizacje w formie mapek, które w ostatnich dniach często widywaliśmy, znajdują zastosowanie w odniesieniu do wyborów do Rady m.st. Warszawy, czyli – wbrew znajomej nazwie – zupełnie nowego organu stanowiącego aglomeracji. W tym wypadku radni będą wybierani w okręgach jednomandatowych – po jednym w każdej z 32 podwarszawskich gmin i po jednym w każdej z 18 warszawskich dzielnic. W takim układzie zwycięstwo rzeczywiście zależy od liczby okręgów, w których uzyskało się pierwszy wynik – miejsce drugie, choćby o różnicy zdecydował jeden tylko głos, nie daje zupełnie nic. Gdyby wyborcy zgłosowali dokładnie tak samo, jak u szczytu potęgi PiS, czyli podczas wyborów do Sejmu w 2015 r. (a średnie poparcie dla partii w sondażach jest dziś zbliżone do tego z października 2015 r.), wyłoniliby radę metropolii, w której partia Jarosława Kaczyńskiego miałaby 39 przedstawicieli (10 z Warszawy i 29 z pozostałych gmin) a Platforma Obywatelska 11 (8 z Warszawy i 3 spoza niej).
Taka prognoza wymaga jednak poważnych zastrzeżeń. Po pierwsze, spośród 50 przyszłych okręgów różnica pomiędzy wynikiem PiS i PO przewyższała 1000 głosów tylko w 29 – pozostałe 21 to zdobycze bardzo niepewne, łatwe do „odwrócenia” swing communities (w siedmiu z nich przewaga była ekstremalnie wątła, bo nie przekraczała 200 głosów). Po drugie, zwracając uwagę tylko na wynik PiS i PO ignorujemy to, co stanowiło o specyfice ostatnich wyborów, czyli sukces nowych ugrupowań. Jeżeli zdefiniujemy elektorat konserwatywny jako wyborców PiS i Kukiz ’15, natomiast elektorat liberalny jako wyborców PO i .Nowoczesnej, zauważymy, że gminy i dzielnice Wielkiej Warszawy podzielone były między jednych i drugich prawie pół na pół – konserwatyści dominowali w 26, liberałowie zaś w 24. W tym ujęciu podział jest wciąż dosyć niestabilny – różnica pomiędzy liczbą głosów oddanych na konserwatystów i liberałów przekracza 1000 w 31 z 50 przypadków (przewagę mniejszą niż 200 głosów odnotowano, tak jak poprzednio, w siedmiu gminach / dzielnicach). Po trzecie, tak przewidywany wynik opiera się na milczącym założeniu, że w wyborach większościowych wyborcy przyjmą taką samą taktykę jak w wyborach proporcjonalnych. Jest to założenie bardzo ryzykowne – pamiętajmy, że w okręgu jednomandatowym ryzyko „straconego głosu” jest zwielokrotnione. Ma to znaczenie w szczególności w przypadku wyborców lewicy, którzy nie mogąc liczyć na zwycięstwo swojego preferowanego kandydata, mogą przenosić swoje poparcie na najsilniejszego w okręgu kandydata opozycji (czyli najpewniej tego, którego popiera PO i / lub .Nowoczesna).
Zastrzeżenia te nie zmieniają faktu, że Prawo i Sprawiedliwość istotnie ma dzisiaj większe szanse na zdobycie większości w projektowanej dla aglomeracji radzie niż opozycja. Niemniej jednak jest to przewaga o charakterze sytuacyjnym – wyborcy prawicowi po prostu nie będą mieli wątpliwości, kto stanowi dominującą siłę po tej stronie sceny politycznej, podczas gdy sukces liberałów wymagałby ścisłej koordynacji i lojalnej współpracy między PO a .Nowoczesną, które bez niej wzajemnie będą zabierać sobie głosy i szanse na mandaty. Gdyby jednak doszło do ścisłego sojuszu, w ramach którego w każdym okręgu wskazywano by wspólnie popieranego kandydata, nawet niewielka zmiana obecnych nastrojów społecznych mogłaby przechylić szalę na jego korzyść.
Przeszkoda numer 1: zasada proporcjonalności
Drugie wybory decydujące o władzy nad Warszawą to wybory do Rady Miasta (rady gminy Warszawa), w których głosowaliby już tylko warszawiacy sensu stricto. W tym przypadku reforma nie powinna wpływać na główne rozstrzygnięcie – wybory będą wciąż oparte na zasadzie proporcjonalności, a zmiany wyniku można by spodziewać się tylko o tyle, że zmniejszona liczba radnych (31 zamiast 60) może utrudnić wprowadzenie swych kandydatów mniejszym komitetom (gdy głosy są przeliczane na mandaty metodą D’Hondta może zdarzyć się, że komitet, który przekroczył próg wyborczy, nie uzyska mimo to ani jednego mandatu).
Sugerując się rozkładem głosów w ostatnich wyborach sejmowych w Warszawie, należało by spodziewać się bardzo wyrównanych wyników PiS i PO (w 2015 r. w stolicy PO przegoniła PiS o raptem 0,04%), przy czym na stosunkowo wysokie wyniki mogłyby liczyć jeszcze .N i lewica.
Nawet biorąc pod uwagę wywrotowy potencjał afery reprywatyzacyjnej, samodzielna większość prawicy jest trudna do wyobrażenia.
W tym miejscu potrzebne jest jednak kolejne zastrzeżenie. Na skutek ustawy posła Sasina Warszawa przestanie być miastem na prawach powiatu, co jest nie bez znaczenia z punktu widzenia kodeksu wyborczego. Ordynacja wyborcza do rady gminy różni się w zależności od tego, czy mamy do czynienia z gminą będącą czy niebędącą miastem na prawach powiatu. Zgodnie bowiem z art. 418. § 1 „w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie niebędącej miastem na prawach powiatu wybiera się 1 radnego”, co oznaczałoby, że również w gminie Warszawa głosowanie odbędzie się w okręgach jednomandatowych (w miastach na prawach powiatu w każdym okręgu musi być do zdobycia od 5 do 10 mandatów). Zakładam, że to przeoczenie – projektodawca nie wpisał po prostu do ustawy przepisu mówiącego o tym, że radnych wybiera się zgodnie z przepisami kodeksu wyborczego, odnoszącymi się do miast na prawach powiatu. Możliwe też, że ma to być uregulowane drobną zmianą w kodeksie wyborczym, którą wprowadzi ustawa wprowadzająca ustawę o ustroju m.st. Warszawy. W przeciwnym wypadku, gdyby pominięcie to było intencjonalne, wszystko, co napisałem w poprzednim akapicie staje się nieprawdą. Trudno przewidzieć, jak ukształtowałyby się wyniki w Warszawie podzielonej na 31 JOW-ów, bo wyborów w takich okręgach jeszcze nie mieliśmy i nie wiemy nawet, jak wytyczone byłyby ich granice. Pamiętajmy jednak, że w wielu częściach miasta PiS ma zdolność do osiągania pierwszego wyniku (przypomnijmy, że w wyborach do sejmu udało się to w 10 z 18 dzielnic), a zatem większość mandatów byłaby teoretycznie w zasięgu możliwości.
Przeszkoda numer 2: zasada większości bezwzględnej
W końcu trzecie, najbardziej prestiżowe wybory, czyli wybory prezydenta, z jednej strony dotyczyłyby organu już istniejącego, z drugiej strony odbyłyby się według zasadniczo zmodyfikowanych reguł. Proponowana ustawa zwiększa liczbę osób dopuszczonych do tej decyzji o ok. 650 tys., tj. prawie 1/3 (w samej Warszawie uprawnionych do głosowania jest ok. 1 360 tys. osób). W tym wypadku pierwsze wyniki w poszczególnych gminach i dzielnicach nie mają znaczenia. Nie przesądza też o wyniku to, która z partii na całym obszarze aglomeracji cieszy się największym poparciem, bo nie mamy tutaj do czynienia z zasadą „pierwszego na mecie” (większość względna), tylko poszukujemy kandydata, który uzyska większość bezwzględną, czemu służy druga tura głosowania. Biorąc to pod uwagę, wyborcy podwarszawscy mogą dać kandydatowi Prawa i Sprawiedliwości pierwszy wynik w pierwszej turze, jeżeli głosy rozłożą się podobnie jak w wyborach do sejmu (Warszawa: 29,19% na PiS, 29,23% na PO; Warszawa + 32 gminy: 31,46% na PiS, 28,47% na PO). Jeżeli rozłożą się bardziej tak, jak w wyborach prezydenckich 2015 r., trudno liczyć nawet na to (Warszawa: 27,48% na Dudę, 43,21% na Komorowskiego; Warszawa + 32 gminy: 29,35% na Dudę, 40,96% na Komorowskiego). Jak widać, gdy wyeliminuje się wpływ mechanizmu „pierwszego na mecie” na rozstrzygnięcie wyborów, różnice między miastem a całą aglomeracją okazują się w ogóle niezbyt wielkie.
Jeżeli szukać w wyobraźni jakiegoś scenariusza, w którym PiS mógłby jednak wygrać wybory prezydenckie w Warszawie, trzeba by dojść do paradoksalnego z punktu widzenia ostatnich poczynań tej partii wniosku, że największą jeszcze szansę ma w starciu z Hanną Gronkiewicz-Waltz.
Obecna prezydent Warszawy jest z jednej strony wystarczająco silna, żeby razem z kandydatem PiS wejść do drugiej tury, z drugiej strony ma znaczący negatywny kapitał niechęci w nie-prawicowym elektoracie. Gdyby w toku dalszego rozwoju afery reprywatyzacyjnej ta niechęć została bardziej podsycona, wielu liberalnych i lewicowych wyborców mając w drugiej turze wybór między nią a kandydatem PiS, mogłoby w ogóle zrezygnować z oddania głosu. Jest to jednak tym mniej prawdopodobne, im bardziej „groźnego” kandydata wystawiłoby przeciw Gronkiewicz-Waltz PiS. Kandydatem musiałby być raczej ktoś z prawicowych „gołębi”, akceptowalny dla wyborców liberalnych i od biedy niektórych wyborców lewicy (ktoś taki, jak Jarosław Gowin, albo dawno nie widziany Pawła Poncyljusz). Te szanse na pewno jednak nie dadzą się wykorzystać, jeżeli znowelizowana ordynacja samorządowa uniemożliwi Hannie Gronkiewicz-Waltz ubieganie się o kolejną kadencję.
Jeśli nie przejąć, to zmarginalizować?
Istnieje alternatywna strategia, o którą można PiS posądzać. Skoro nie można zdobyć władzy skoncentrowanej na poziomie miejskim, to może warto ją rozbić na wiele mniejszych fragmentów, z których przynajmniej część da się łatwiej opanować. Tego właśnie zdaje się obawiać Justyna Glusman, która pisała niedawno, że jej zdaniem rozwiązania z proponowanej ustawy doprowadzą do paraliżu zarządzania miastem jako całością oraz do marginalizacji urzędu prezydenta. Asumpt do tej drugiej obawy dał sam poseł Sasin, który podczas konferencji prasowej stwierdził, że prezydent miasta stanie się mniej istotny, ponieważ ustawa wzmocni dzielnice. To kojarzy się oczywiście od razu z dzielnicocentrycznym ustrojem Warszawy sprzed 2002 r., z jego przysłowiowymi rurami ciągniętymi tylko do punktu wyznaczonego przez wewnętrzne granice administracyjne. W samym projekcie trudno jednak znaleźć uzasadnienie zarówno dla twierdzenia posła Sasina, jak i dla obaw Justyny Glusman. Dzielnice nie otrzymują żadnych dodatkowych kompetencji, a jedynie gwarancję, że miasto delegując im swoje zadania, będzie każdą z nich traktować w ten sam sposób. Nie dostaną też na mocy ustawy do dyspozycji żadnych dodatkowych zasobów, a jedynie możliwość samodzielnego opracowania dzielnicowego załącznika do uchwały budżetowej (teraz robi to urząd miasta, a rada dzielnicy jedynie go opiniuje), która jednak wciąż musi być uchwalona przez Radę Miasta. Burmistrzowie będą wprawdzie wykonywać swoje zadania i kompetencje z mocy ustawy, a nie upoważnienia prezydenta; będą też mogli rozstrzygać spory kompetencyjne z miastem przed sądem administracyjnym, ale to przecież oznacza tylko wpisanie do prawa zabezpieczeń przed sytuacjami, które uważaliśmy dotąd za nienormalne oraz niezgodne z duchem dotychczasowych przepisów.
Obawy o sprawność zarządzania budzi mechanizm podejmowania decyzji podwójną większością w radzie aglomeracyjnej (większość głosów reprezentująca większość mieszkańców). Wymóg podwójnej większości skłania do tego, by Warszawa z gminami ościennymi ustaliła tylko to, co do czego można się w szerszym gronie zgodzić – to pozwala oprzeć ich stosunki na zasadzie dobrej woli.
Spośród kompetencji powierzonych metropolii, jedynie trzy obszary tematyczne wydają się newralgiczne w takim sensie, że mają istotne znaczenie rozwojowe, a w razie potrzeby gmina Warszawa nie będzie mogła zająć się nimi sama: a) budowa, utrzymanie i remonty szkół ponadpodstawowych, specjalistycznych, artystycznych i zawodowych; b) zarządzanie drogami powiatowymi; c) organizacja transportu zbiorowego.
Inaczej mówiąc, są to te obszary, w których inwestycje lub zmiany zostaną sparaliżowane, jeżeli w radzie metropolitalnej dojdzie do kompletnego pata decyzyjnego na skutek niemożliwości ustalenia zgodnego stanowiska przez radnych warszawskich i podwarszawskich. Biorąc pod uwagę całość kompetencji miasta, to nie tak wiele. Nie są to też przecież sprawy do tego stopnia kontrowersyjne, aby rzeczywiście należało oczekiwać trwałej niezgody.
Warszawa silna inaczej
W projekcie nowej ustawy o ustroju m.st. Warszawy nie widać zatem regulacji, które uzasadniałyby twierdzenie, że miasto to stanie się słabe. Bez wątpienia jednak władza nad stolicą stanie się układanką złożoną z większej liczby elementów, i w tym sensie nie będzie już tym samym, czym jest teraz. Najbardziej oczywistym aspektem tej zmiany jest włączenie w system zarządzania gminą, przez pośrednictwo prezydenta, nowego organu przedstawicielskiego, czyli rady aglomeracyjnej. Biorąc pod uwagę, że prezydent będzie w takim samym stopniu podlegał kontroli dwóch rad, jest całkiem możliwe, że konflikty o podłożu ściśle miejskim będą przenoszone na forum rady aglomeracyjnej, szczególnie jeżeli jakieś stronnictwo będzie silniejsze w tej drugiej niż w pierwszej. W związku z tym polityk będzie musiał radę aglomeracyjną traktować de facto jako organ gminy, jak gdyby drugą izbę rady miasta.
Za cenę dodatkowej kontroli przed prezydentem otworzą się nowe możliwości, zasięg jego oddziaływania powiększy się. Jestem zdania, że przy tych regulacjach mielibyśmy do czynienia z prezydentem miasta wpływającym na otoczenie stolicy, a nie z otoczeniem wysysającym za pośrednictwem prezydenta aglomeracji zasoby z miasta. Zwróćmy uwagę, że odpowiedzialność prezydenta wobec Warszawian byłaby silniejsza niż wobec mieszkańców pozostałych 32 gmin. Gdyby radni tych gmin solidarnie domagali się przeznaczania większych zasobów na rozwój ich gmin kosztem Warszawy, nie mogliby go zaszantażować odwołaniem, bo decyzję o referendum w tej sprawie mogliby zablokować samodzielnie radni warszawscy, nawet gdyby wymagała ona tylko takiej samej większości jak każda inna uchwała (analogiczną uchwałę w radzie gminy podejmuje się większością 3/5 głosów, ale projekt PiS tej kwestii dla aglomeracji nie reguluje, sygnalizując tylko przyszłą regulację w innej ustawie). Tymczasem żadni przedstawiciele 32 gmin nie byliby w stanie zablokować odwrotnego ultimatum radnych miejskich w stosunku do prezydenta, który zdaniem Warszawian zbyt łatwo rezygnował z zaspokajania warszawskich potrzeb. Nie bez znaczenia jest też, że politykę aglomeracyjną przygotowywałby, opracowywał analitycznie i wdrażał urząd gminy Warszawa.
Taka pozycja prezydenta, odpowiedzialnego przede wszystkim przed Warszawą, odpowiada celom reformy metropolitalnej, która powinna umożliwiać miastu radzenie sobie z problemami mającymi źródła w jego otoczeniu, takimi jak suburbanizacja, codzienny napływ setek tysięcy samochodów czy zanieczyszczenie powietrza z niskiej emisji.
Pamiętajmy jednak, że nie ma automatyzmu – to, do czego sformalizowana aglomeracja zostanie w rzeczywistości wykorzystana nie jest wdrukowane w ustrój – będzie się o tym decydować w politycznej praktyce. Biorąc to pod uwagę, mogą niepokoić słowa posła Sasina, który w poszukiwaniu argumentów za promowanym przez siebie projektem zdążył wspomnieć o rzekomym duszeniu się Warszawy w obecnych granicach i potrzebie pozyskania nowych terenów inwestycyjnych, co w i tak już rozlanym mieście musi budzić obawy. To na tym właśnie powinna się skupić krytyka – rządowy pomysł na organizację metropolii (Sasin nie sprawia wrażenia jej autora) nie jest w ułamku tak groźny jak zła polityka miejska i metropolitalna.
