Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
dr inż. Michał Domińczak  18 listopada 2016

Mała zabudowa w dużych miastach

dr inż. Michał Domińczak  18 listopada 2016
przeczytanie zajmie 4 min
Mała zabudowa w dużych miastach www.flickr.com/photos/thelastminute/

W Polsce dość powszechny jest pogląd, że podstawową zabudowę miejską stanowią budynki wielorodzinne posadowione na dużych działkach. Takie podejście uniemożliwia rozwój istotnego i wzbogacającego ofertę mieszkaniową segmentu małej zabudowy wielkomiejskiej. Dlatego celowe jest przeprowadzenie szeregu zmian w zakresie gospodarki nieruchomościami, planowania przestrzennego oraz budownictwa i infrastruktury drogowej, które poprawią dostęp do komunikacji oraz ułatwią budowanie domów jednorodzinnych i niewielkich budynków wielorodzinnych.

Na podaż terenów budowlanych wpływa łatwość zmiany kwalifikacji terenów niezabudowanych (nieużytki, grunty rolne, lasy) dla potrzeb nowej zabudowy, łatwość i swoboda podziałów nieruchomości, dostęp do infrastruktury niezbędnej do wykonania i funkcjonowania zabudowy, swoboda zagospodarowania działek budowlanych (niezależnie od wielkości) oraz ograniczenia planistyczne i urbanistyczne.

III RP odziedziczyła po okresie PRL-u stosunkowo spójny system planowania przestrzennego, obejmujący wszystkie szczeble procesu planistycznego. Obowiązujące w urbanistyce i budownictwie od lat 60. XX w. tzw. normatywy wymuszały w znacznym stopniu stosunkowo racjonalne planowanie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Niestety, system ten – choć nie pozbawiony wad – uległ stopniowej dekompozycji. Oczywiście w trakcie transformacji ustrojowej słusznie zrezygnowano z wielu ograniczeń, np. ułatwiając gminom podziały gruntów. Z drugiej strony, nie wprowadzono (lub raczej nie przywrócono) instrumentów przeciwdziałających niekontrolowanemu rozwojowi przestrzennemu, a co najgorsze, obciążono gminy właściwie wszystkimi kosztami tego procesu.

Wprowadzenie w 1997 r. nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązującej po kilku nowelizacjach do dziś) stanowiło, z punktu widzenia racjonalnego planowania przestrzennego, wyjątkowo złą rewolucję w dotychczasowych zasadach parcelacji i podziału nieruchomości.

Przede wszystkim zlikwidowano konieczność dokonywania podziałów wyłącznie w oparciu o regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając stosowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, w przypadku terenów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, przepisy ustawy stosowane są wyłącznie do wydzielania działek o powierzchni mniejszej niż 3 tys. m kw. (0,3 ha). Spowodowało to fatalną w skutkach, niemal całkowitą utratę kontroli nad procesem parcelacji gruntów rolnych, skutkującą od lat ekstensywną i kuriozalną w gruncie rzeczy zabudową terenów podmiejskich. Z jednej strony tworzone w ten sposób działki są bowiem za małe dla potrzeb rolnictwa (gospodarstwo rolne o powierzchni 0,3 ha nie może skutecznie funkcjonować). Z drugiej zaś, ze względu na wielkość, działki te są przeważnie zbyt drogie dla indywidualnego nabywcy poszukującego miejsca pod zabudowę jednorodzinną.

Znaczący wpływ na podaż terenów budowlanych mają uwarunkowania wynikające z dokumentów planistycznych, czyli studiów uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim ograniczeń dotyczących minimalnej wielkości działek budowlanych (choć gminy mają w tym zakresie pełną dowolność), ale również uzależnienia możliwości zabudowy od wykonania różnego rodzaju infrastruktury. O ile drugie ograniczenie uznać należy bez wątpienia za racjonalne, to obostrzenie dotyczące minimalnej powierzchni działki jest z reguły czynnikiem utrudniającym dostęp do tanich terenów budowlanych. Co więcej, sprzyja ono ekstensywnej, rozproszonej zabudowie. Określenie minimum na zbyt wysokim poziomie powoduje bowiem brak możliwości wydzielania małych działek budowlanych, a różnica w cenie między działkami o powierzchni 600 m kw. i 1000 m kw. – w dużych miastach może wynosić od kilkudziesięciu do nawet kilkuset tysięcy złotych.

Poza tym, gminy nie są zainteresowane jakąkolwiek racjonalną parcelacją terenów budowlanych, ponieważ generuje to dla nich ogromne koszty budowy infrastruktury, bez praktycznej możliwości obciążenia tymi kosztami innych podmiotów. Uderza to w indywidualnych inwestorów, pozbawianych w ten sposób dostępu do tanich, dobrze zaplanowanych działek budowlanych. Wynikające z tego oparcie komunikacji na prywatnych drogach wewnętrznych jest jednym z głównych czynników odpowiedzialnych za wadliwy układ przestrzenny nowych terenów mieszkaniowych.

To wszystko sprawia, że ogromna podaż terenów budowlanych w Polsce jest czysto teoretyczna i w rzeczywistości fikcyjna.

Tereny przeznaczone dla budownictwa mieszkaniowego według dokumentów planistycznych są wystarczające dla potrzeb 150 milionów mieszkańców, to raczej figura retoryczna. Są to bowiem w przeważającej mierze tereny nierozparcelowane, bez dostępu do podstawowej infrastruktury, zwłaszcza drogowej, a przez to niemożliwe do zabudowania. Dodatkowo występuje niewielka podaż terenów – zwłaszcza w obrębie miast – nadających się pod zabudowę zwartą, małogabarytową.

Częściowe rozwiązanie powyższych problemów mogłyby stanowić następujące działania:

I. W zakresie gospodarki nieruchomościami: powrót do zasady umożliwiającej podział nieruchomości na nowe działki budowlane (zwłaszcza na obszarach niezurbanizowanych) wyłącznie w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

II. W zakresie planowania przestrzennego:

– wprowadzenie obowiązkowego wykonania (w ciągu 2–5 lat) miejscowych planów zagospodarowania na terenach podlegających intensywnej suburbanizacji. Starosta lub wojewoda mógłby zarządzić wykonanie zastępcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, która uchyla się od tego obowiązku, obciążając ją kosztami procedury;

– wprowadzenie zakazu ograniczania powierzchni działek budowlanych w dokumentach planistycznych (na terenie miast), o ile nie wynika to z uwarunkowań historycznych lub tradycji lokalnych.

III. W zakresie budownictwa, a zwłaszcza infrastruktury drogowej:

– powrót do zasady partycypacji deweloperów i właścicieli nieruchomości w kosztach jej budowy i / lub do nieodpłatnego przekazywania terenów dla potrzeb przestrzeni publicznych na obszarach nowej zabudowy;

– zakaz planowania i budowy nowych dróg bez wylotu, powyżej pewnej ustalonej długości (np. 30 m), z wyjątkiem dróg prowadzących do terenów użyteczności publicznej;

– ułatwienie wznoszenia niewielkich budynków wielorodzinnych (liczących maksymalnie trzy kondygnacje naziemne i od czterech do sześciu mieszkań) poprzez wprowadzenie w prawie budowlanym kategorii „małe budynki mieszkalne”, która podlegałaby takim samym wymogom jak zabudowa jednorodzinna. Byłoby to znaczące ułatwienie działania kooperatyw budowlanych.

Są to pomysły zmian prawnych, które dałyby impuls do rozwoju segmentu małej zabudowy wielkomiejskiej. Jednak kluczowa wydaje się także zmiana świadomości społeczeństwa – w czym rola urbanistów, architektów, działaczy miejskich – że taka zabudowa jest możliwa, a nawet pożądana w procesie zrównoważonego rozwoju miast i zaspokajania (różnorodnych przecież) potrzeb mieszkaniowych ich mieszkańców.