Kudłacz: Strategia Boniego nigdy nie była realizowana na poważnie

Jak przekroczyć podział na Polskę „A” i „B” w wymiarze rozwoju miast? Czy w tym względzie istnieje poważna alternatywa dla koncepcji polaryzacyjno-dyfuzyjnej sformułowanej przez zespół Michała Boniego w raporcie „Polska 2030”? I gdzie w tej układance znajdzie się miejsce dla miast powiatowych? O tych kwestiach z dr Michałem Kudłaczem, wykładowcą Uniwersytetu Ekonomicznego i specjalistą od rozwoju regionalnego rozmawia Karol Wałachowski.

Jakich miast potrzebuje współczesna Polska?

W pierwszej kolejności musimy rozstrzygnąć, co mamy na myśli mówiąc „Polska”: czy chodzi nam o gospodarkę narodową, czy raczej schodzimy szczebel niżej i rozpatrujemy sprawę z poziomu poszczególnych regionów?

Zacznijmy od perspektywy ogólnopaństwowej. Moim zdaniem Polska potrzebuje miast, które będą się charakteryzowały trzema podstawowymi cechami.

Po pierwsze, miasto musi być przestrzenią tworzącą warunki dla rozwoju przedsiębiorczości.Aspekt gospodarczy, odnoszący się do miasta jako generatora ekonomicznego dobrobytu, to cecha, od której należy rozpocząć definiowanie naszego „miasta idealnego”.

Po drugie, miasto musi skutecznie inwestować w kapitał ludzki, społeczny. Doskonały punkt wyjścia ku takim przedsięwzięciom już istnieje – jest to rozbudowana przestrzeń publiczna umożliwiająca ciągły kontakt między aktywnymi społecznie mieszkańcami oraz możliwości efektywnej instytucjonalizacji tychże kontaktów choćby w formę organizacji pozarządowych. Ten cel stanowi zadanie nie tylko dla samego miejskiego Ratusza, lecz także dla samorządu lokalnego czy administracji rządowej działającej na terenie danego miasta.

Po trzecie, miasta muszą pełnić rolę „generatorów wiedzy”. Z ich infrastrukturą naukową (uniwersytety, centra badawcze), technologiczną (inkubatory przedsiębiorczości, parki technologiczne), społeczną (organizacje pozarządowe) są one naturalnie predystynowane do tworzenia przewagi konkurencyjnej w oparciu o gospodarkę „wiedzochłonną”. I w tym miejscu znów wracamy do ekonomicznego dobrobytu wytwarzanego w ramach wspólnoty miejskiej.

Krok drugi to dywersyfikacja gospodarcza i społeczna w ramach samego miasta, tak aby stały się one maksymalnie odporne na wahania cykli koniunkturalnych. Sytuacja, w której ekonomiczny dobrobyt danej wspólnoty miejskiej jest uzależniony od kondycji jednej tylko fabryki bądź jednej tylko gałęzi gospodarki, sprawia, że dane miasto staje się niezwykle „kruche”.

Narzędziem niezwykle pomocnym z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju miast w Polsce jest ich usieciowienie. Nasz kraj potrzebuje miast, które z jednej strony będą starały się utrzymywać kontakty, a przede wszystkim współpracowały z partnerami z innych krajów na różnych płaszczyznach: gospodarczej, naukowej, kulturalnej, z drugiej zaś tworzyły sieci kooperacji z innymi miastami w obrębie samej Polski. Efektywność takiej koncepcji „miast usieciowionych” znamy są już ze średniowiecza, gdzie istniały sieci miast „rozłożonych” przy szlakach kupieckich. Jeśli polskie miasta nie będą wchodziły w relacje sieciowe, to czeka nas wewnątrzkrajowa polaryzacja i sytuacja, w której powstaną obszary uprzywilejowane i wiodące, a jednocześnie większość terytorium kraju stanie się miejscem wykluczenia z jednej strony i zasobem, który obszary uprzywilejowane będą drenowały (choćby wyciągając z nich młodych mieszkańców) z drugiej strony.

Dotychczas skupialiśmy się na wymiarze gospodarczym miast. Ale są jeszcze aspekty, które nie dadzą się tak łatwo zmonetyzować i zamknąć w tabelkach z Excela. Co z „miękkimi” elementami „miejskości” i jakością życia w miastach, związaną z dostępem do teatrów, parków czy szybkiej i wygodnej komunikacji publicznej?

Dyskutując o jakości życia warto dokonać podstawowego moim zdaniem rozróżnienia na trzy rodzaj usług, jakie samorząd miejski świadczy wobec mieszkańców: administracyjne, społeczne i komunalne. Jednocześnie miasto oczywiście musi kalkulować i zestawiać ze sobą poziom tychże usług do kosztów jakie generują, a w następnym kroku oczywiście do środków jakie posiada. Dodatkowym ograniczeniem odnoszącym się do świadczenia tych usług są zadania własne miasta, wynikające z ustaw i „zlecane” im odgórnie przez państwo.

Dopiero w drugim kroku (po wypełnieniu zadań administracyjnych, społecznych i komunalnych) miasta mają możliwość realizacji tych usług nieobligatoryjnych, które budują ich przewagę konkurencyjną, w regionalistyce nazywaną „atrakcyjnością lokalizacyjną”. Owa atrakcyjność jest warunkowana właśnie przez usługi, które wymienił Pan w pytaniu: od wygodnych dojazdów komunikacją publiczną, po kwestie parku, gdzie można wybrać się na niedzielny spacer z rodziną. Nasze samorządy nauczyły się już rywalizować za pomocą świadczenia tego rodzaju usług. O kogo rywalizują? O swoistych klientów, czyli nowych mieszkańców, bądź osoby, które chociaż płacą podatki w danym mieście, bo to właśnie o zapewnienie sobie większych dochodów budżetowych toczy się ta rywalizacja. Oprócz PIT-ów walka dotyczy także turystów, którzy zostawią pieniądze w miejskich muzeach czy kawiarniach na rynku.

O pożądanym kształcie naszych miast dyskutują także czasami polityczni decydenci. Najbardziej znana strategia dotycząca rozwoju regionalnego przygotowana została przez zespół Michała Boniego w ramach raportu „Polska 2030”. Według założeń koncepcji polaryzacyjno-dyfuzyjnej w naszym kraju miałoby zostać wyodrębnionych siedem swoistych „wysp dobrobytu” – wielkich aglomeracji, które będą akumulowały dostępne nam zasoby, pomnażały je, a następnie „rozlewały” na mniejsze ośrodki je otaczające. Czy taka strategia, „pompująca” odgórnie siedem wybranych obszarów, rzeczywiście przyczyni się do rozwoju Polski jako całości?

Wokół tej koncepcji narosło wiele nieporozumień oraz uproszczeń na poziomie publicystyki. Warto więc wyjaśnić o co w niej konkretnie chodzi. Model ten, jak sama nazwa wskazuje, składa się z dwóch komplementarnych wobec siebie elementów. Komponent „dyfuzyjny” został zaczerpnięty z teorii ekonomicznej autorstwa François Perroux, czyli modelu biegunów wzrostu. Pierwotnie dotyczył on stricte przedsiębiorczości, ale w regionalistyce został on zaadaptowany do rozwoju regionalnego i zakłada, że rozwój regionalny może być napędzany przez tzw. bieguny wzrostu czy też „wyspy dobrobytu” – jak Pan je określił. Krok drugi to owa dyfuzja, czyli pojęcie zaczerpnięte z fizyki i oznaczające proces samorzutnego rozprzestrzeniania się cząsteczek albo energii.

Tylko że w ramach koncepcji polaryzacyjno-dyfuzyjnej nie chodzi już o proces samorzutny, lecz model działań interwencyjnych, podejmowanych przez administrację publiczną. I rzeczywiście, gdyby zostawić sprawy swojemu biegowi, to doszłoby do stworzenia wyizolowanych „wysp dobrobytu” oraz wielkich obszarów wykluczenia wokoło.

Tymczasem w modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnym chodzi w kroku pierwszym o wskazanie tych siedmiu – „napędowych” – biegunów wzrostu, które w założeniu są jednocześnie aglomeracjami miejskimi. Co ciekawe, model ten jest odwrotnością unijnej polityki spójności, która zakładała, że w pierwszej kolejności najwięcej dostaje ten najsłabszy. I rzeczywiście, stawiając kropkę w tym miejscu doszłoby prawdopodobnie do procesu dywergencji, polaryzacji i rozwarstwienia gospodarczego w kraju. Ale tutaj z pomocą przychodzi nam komponent dyfuzyjny, który zakłada, że poprzez działanie administracji publicznej oraz odgórne programy i interwencje państwa tworzone są drożne kanały przenoszenia potencjału z tych miejsc uprzywilejowanych do otoczenia i poprawę absorpcyjności czegoś, co nazywamy specjalistycznie „zewnętrznymi sygnałami rozwojowymi”.

Jednocześnie należy podkreślić jeszcze trzy rzeczy. Po pierwsze, jak wskazuje na to choćby sama nazwa raportu Boniego, efekty i rzeczywiste konsekwencje wdrażania koncepcji polaryzacyjno-dyfuzyjnej należy rozpatrywać w dłuższej perspektywie. Moim zdaniem jest obecnie za wcześnie na to, aby wydawać kategoryczne sądy na temat jej efektywności. Chociaż uczciwie trzeba przyznać, że póki co nie dostrzegam jakichś silnych i widocznych procesów konwergencji związanych z tym, że mamy do czynienia z szybszym rozwojem subregionów biedniejszych względem bogatszych, dzięki temu, że wskazane bieguny wzrostu działałyby na swoich biedniejszych kolegów stymulująco.

Po drugie, należy wskazać i zarysować promień oddziaływania dyfuzyjnego tych siedmiu aglomeracji wiodących. Ten rozkład potencjału jest skorelowany z dostępnością komunikacyjną i rozkłada się wzdłuż ciągów komunikacyjnych. My powinniśmy do tego podchodzić po amerykańsku, czyli nie mierzyć przestrzeni odległością fizyczną, tylko czasodojazdem. To jest w tym momencie decydujące. Z moich doświadczeń wynika, że w przypadku Warszawy taki promień oddziaływania wynosi ok. 60 km.

Czyli mamy stolicę, z pewnością największy z siedmiu ośrodków wiodących, gdzie promień oddziaływania wynosi 60 km. W przypadku pozostałych „wysp dobrobytu” będzie to pewnie od 20 km do 50 km. Ostateczne wyniki? Przy optymistycznych prognozach strategia polaryzacyjno-dyfuzyjna obejmie może 20% powierzchni naszego kraju,. Czy więc w praktyce nie byłaby to koncepcja dyskryminująca pozostały obszary Polski?

W żadnym wypadku. Po pierwsze dlatego, że w istocie rzeczy nie dotyczy on 20% kraju, tylko znacznie większej powierzchni pozytywnego oddziaływania. Po drugie, obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której polskie metropolie wpływają pozytywnie na zaledwie kilka procent powierzchni będącej obszarem w bezpośrednim funkcjonalnym powiązaniu z miastem-rdzeniem. Tworzenie kanałów dyfuzji powiększy obszar pozytywnego oddziaływania. Przypomnę, że na pozostałe obszary, nazwijmy je „nie-metropolitalne”, bieguny rozwoju oddziałują negatywnie – zabierając potencjał. Więc trzeba zmieniać proporcje nawet jeśli nadal będą one nierówne.

I tutaj dochodzimy do trzeciej, najważniejszej rzeczy – tak naprawdę w Polsce model polaryzacyjno-dyfuzyjny nie jest realizowany na poważnie. Zatrzymaliśmy się obecnie na komponencie polaryzacyjnym, a nawet sam proces wzmacniania potencjału tych siedmiu ośrodków wiodących przebiega niemrawo. Obecnie koncepcja Boniego, tak mieszana z błotem w tekstach publicystycznych, jest tylko dokumentem, nie rzeczywistością społeczno-gospodarczą.

O jakie działania by chodziło? Przede wszystkim o zaangażowanie władzy państwowej, którego dzisiaj na poważnie nie ma. To właśnie na administracji publicznej spoczywa bowiem główny ciężar „kapitałochłonny”: budowa obwodnic czy modernizacja i rozbudowa połączeń kolejowych. Do tego dochodzą działania bardziej „miękkie”, jak promocja współpracy między samorządami czy na linii miasto-wieś. Brak tych działań martwi szczególnie w kontekście pewnej programowej transformacji w UE, która odchodzi coraz mocniej od polityki spójności, wspierającej w pierwszej kolejności tych najsłabszych, w stronę gospodarki sieciowej, której zdecydowanie bliżej do naszej koncepcji biegunów wzrostu.

Do tego dochodzi jeszcze mało zauważalna w debacie publicznej, ale niezwykle istotna dla całej sprawy, rywalizacja między poszczególnymi ośrodkami o środki unijne pochodzące z regionalnych programów operacyjnych. Dla przykładu o jedną i tę samą pulę walczą Kraków, Gorlice i Dąbrowa Tarnowska. Chyba nie mamy wątpliwości, kto „wyszarpie” dla siebie najwięcej z tego unijnego tortu. Kwestia wielkości miasta, lobbingu etc. Dąbrowa Tarnowska jest pozostawiona sama sobie. Tutaj też interwencja ze strony państwa jest czymś koniecznym.

Ja bym tak jednoznacznie nie skreślał koncepcji polaryzacyjno-dyfuzyjnej, bo tak naprawdę nigdy nie przetestowaliśmy jej możliwości na poważnie. A jednocześnie wydaje mi się ona efektywniejsza niż rozwiązania z obszaru polityki spójności, gdzie w pierwszej kolejności inwestujemy w tych najsłabszych. Współpraca biegunów wzrostu z obszarami je otaczającymi naprawdę może przynieść efekt synergii i obopólne korzyści.

Gdzie szukać potencjalnych alternatyw dla pomysłu Michała Boniego i jego zespołu?

Można sobie wyobrazić oddziaływanie na obszary zagrożone gospodarczą marginalizacją poprzez specjalnie skonstruowane w tym celu narzędzia. Mniej więcej na tym polegały działania realizowane od 2004 roku z wykorzystaniem Funduszy Strukturalnych w ramach tzw. polityki spójności. Nie było mowy o podnoszeniu konkurencyjności, ale o wyrównywaniu szans. Niestety działania tego typu są mniej efektywne, ponieważ trzeba ponieść wysokie nakłady, aby rozpędzić zahamowaną gospodarkę, a regiony administracyjne należy traktować odrębnie, podobnie jak subregiony peryferyjne względem miast-rdzeni. Ponadto ekonomia jest nauką o sztuce wyboru, czyli optymalizacji zachowań w warunkach nieograniczonych potrzeb i ograniczonych zasobów. Możemy przyjąć na papierze, że nasze działania będą realizowane poprzez uwalnianie potencjału biegunów wzrostu i przenoszenie ich do otoczenia oraz oddziaływanie bezpośrednio na samo otoczenie, ale najpewniej braknie nam możliwości, aby oba te założenia zrealizować w tym samym czasie, dlatego też skłaniam się ku modelowi polaryzacyjno-dyfuzyjnemu.

A gdzie w tej układance miejsce na obecne miasta powiatowe, które niegdyś miały status miast wojewódzkich? Z jednej strony nie łapią się na listę ośrodków wiodących, z drugiej mają swoją wojewódzką przeszłość.

Po pierwsze, muszą określić swoje miejsce względem najbliższego bieguna rozwoju – stwierdzić czy mieszczą się we wspomnianym wcześniej promieniu bezpośredniego oddziaływania aglomeracji, a tym samym czerpią silnie z potencjału swojego „patrona”, czy raczej są już na tyle daleko, że to aglomeracja „wysysa” ich potencjał, choćby ludnościowy.

Po drugie, konieczne określenie przez każde miasto powiatowe swojej tożsamości lokalnej. To z niej właśnie powinna wynikać w dalszej kolejności strategia rozwoju miasta, taki, a nie inny, kształt studium zagospodarowania przestrzennego, wreszcie sam budżet miasta.

Dalej chodziłoby o podłączanie się do sieci innych miast. Nie chodzi tutaj tylko o rozbudowę połączeń komunikacji publicznej czy koordynacji prywatnych przewoźników pod kątem najbliższej aglomeracji, ale także „zbieranie” potencjału z okolicznych mniejszych miasteczek i wsi w celu zwiększenia własnego potencjału. W kontekście relacji miasto powiatowe-aglomeracja rozbudowa tych połączeń jest niezwykle istotna z jednego zasadniczego powodu – jeśli stworzymy takie dojazdy, które umożliwią wygodny i opłacalny powrót z pracy z ośrodka wiodącego do miasta powiatowego, to w połączeniu choćby z niższymi cenami mieszkań w tym mieście powiatowym, zatrzymamy sporo osób, które zarobionymi środkami będą napędzały lokalny rynek.

Miasta powiatowe mogą także konkurować niższymi kosztami pracy czy niższymi cenami ziemi, przyciągając w ten sposób duże firmy dotychczas działające w ośrodkach wiodących. W dalszej kolejności można wciągnąć takie firmy we współpracę z lokalnymi szkołami, tworząc partnerstwo edukacyjne, programy praktyk, szybkie i łatwe przechodzenie absolwentów miejscowych szkół zawodowych do tychże przedsiębiorstw, które dzięki udziałowi w procesie kształcenia dostają pracowników z takimi kompetencjami jakich potrzebują.

Jeśli dobrze zrozumiałem, to pod potrzebą zdefiniowania przez miasta powiatowe własnej tożsamości lokalnej kryje się przekonanie, że muszą one wybrać swoją ścieżkę rozwoju, np. Częstochowa jako miasto pielgrzymkowe. Tylko tutaj dochodzimy do pewnego kłopotu. Wcześniej mówił Pan o potrzebie wewnętrznej dywersyfikacji miast, tak aby nie były one uzależnione od wahań cykli koniunkturalnych. Tak jak takie zróżnicowanie jestem sobie w stanie wyobrazić w przypadku wielkich aglomeracji, tak już trudno to zrealizować w przypadku miast powiatowych.

Czy nam się to podoba, czy nie, nie ma innej drogi niż wewnętrzna dywersyfikacja dróg rozwoju. W przypadku mniejszych miast na mniejszą skalę, ale jest to wciąż niezbędne. Szczególnie chodzi tutaj o sytuację, w której w danym mieście mamy jedną wielką fabrykę zatrudniającą, powiedzmy, 2/3 aktywnych zawodowo mieszkańców. Taka sytuacja z punktu widzenia decydentów politycznych powinna być niedopuszczalna. Nie oznacza to oczywiście, że teraz każde miasto o wielkości 100 tys. mieszkańców ma nagle mieć dziesięć równolegle wdrażanych strategii rozwoju. Celem jest wskazanie funkcji wiodącej oraz jednej, dwóch funkcji uzupełniających.

W kontekście dyskusji o narzędziach i drogach wzmocnienia potencjału dawnych miast wojewódzkich pojawiają się w ostatnim czasie pomysły dalszego zwiększania liczby województw. Moim zdaniem to szkodliwe idee. Dzisiaj bowiem żaden z regionów administracyjnych nie pokrywa się z granicami regionów ekonomicznych. W trakcie reformy samorządowej liczba 16 województw wynikała z logiki politycznej, nie merytorycznej, opartej na argumentach ekonomicznych. Tak więc dzisiaj nie widzę za bardzo drogi alternatywnej wobec strategii polaryzacyjno-dyfuzyjnej realizowanej na poważnie. Częstochowa, Radom, Płock – to nie są ośrodki, które mogą stać się wiodące, czy nam się to podoba, czy nie.

Rozmawiał Karol Wałachowski