Jak skutecznie sprzedać ziemię polskim gospodarstwom rodzinnym?
Choć nowa ustawa o obrocie ziemią rolną ma utrudnić niekontrolowaną wyprzedaż polskiej ziemi w obce ręce po upływie okresu przejściowego od maja 2016 roku, to wiele jej rozwiązań może skutecznie ograniczyć potencjał rozwojowy rodzinnych gospodarstw rolnych. A to będzie wpływać negatywnie na możliwość skrócenia łańcuchów dostaw żywności i upodmiotowienie polskiej wsi.
Projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, przyjęty przez rząd w ubiegłym tygodniu, wprowadza nowe przepisy w dwóch zasadniczych obszarach. Pierwszym z nich są zasady sprzedaży i dzierżawy ziemi należącej do Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR), natomiast drugim jest obrót prywatną ziemią rolną.
Nowa ustawa ma odpowiadać na istotne problemy polskiego rolnictwa. Od lat 90. obserwujemy bowiem niekontrolowaną sprzedaż ziemi należącej do Skarbu Państwa, co w wielu przypadkach prowadziło do patologii: kupowania byłych PGR-ów po zaniżonej wartości oraz ustawiania przetargów pod konkretnych nabywców, nierzadko związanych z postkomunistyczną nomenklaturą. Dochodziło też do nabywania ziemi w celach innych niż rolnicze (np. pod elektrownie wiatrowe) na terenach do tego nieprzystosowanych. Z tego powodu w latach 2002-2010 ubyło w Polsce ok. 1,4 mln użytków rolnych. W ostatnim dziesięcioleciu pojawił się dodatkowy problem wykupu ziemi przez obcokrajowców i międzynarodowe koncerny rolnicze. Dotychczas wykup ten był utrudniony z powodu obowiązywania 12-letniego okresu przejściowego, choć i tak się odbywał, najczęściej przez podstawione osoby fizyczne. Szacuje się, że transakcje te objęły do tej pory ok. 200 tys. ha. Od maja tego roku, zakup będzie mógł mieć formę bezpośrednią, co może prowadzić do uzależnienia produkcji rolnej od obcego kapitału (tak stało się np. w Rumunii) czy wzmacniania pozycji gospodarstw wielkoobszarowych kosztem innych rolników. Tymczasem w interesie Polski, jak słusznie zauważa Ministerstwo Rolnictwa, jest wspieranie gospodarstw rodzinnych – działanie takie umożliwia m.in. skrócenie tzw. łańcuchów żywności (sprzedaż bezpośrednia od producenta do klienta).
Podstawową zmianą, jaką projektuje ustawa wobec zasobów ANR, jest wstrzymanie sprzedaży państwowych gruntów rolnych na pięć lat. ANR w skali kraju dysponuje obecnie ok. 1,5 mln ha ziemi, co stanowi 10% wszystkich gruntów rolnych. Warto jednak zauważyć, że w niektórych województwach (np. zachodniopomorskim i warmińsko-mazurskim) udział ziemi państwowej jest znacznie większy, a zasób ANR ma charakter strategiczny. Wprowadzenie tego przepisu można zatem uznać za uzasadnione ze względu na chęć spokojnego przygotowania nowego prawa, aby uniknąć wspomnianych wyżej nadużyć przy prywatyzacji państwowej ziemi. Z pewnością nie da się zrobić tego w kilka tygodni. Jednak proponowany okres wydaje się zdecydowanie za długi – wystarczyłby rok, maksymalnie dwa lata – i może sugerować, że intencje Ministerstwa są inne i polegają na dążeniu do zachowania własności zasobu w rękach państwa. To zaś nie jest pożądane. Rozwoju polskiego rolnictwa upatrywać należy raczej we własnościowych gospodarstwach rodzinnych. Dzierżawa proponowana przez Ministerstwo (nawet wieloletnia) jest ułomną formą własności, nie daje rolnikom poczucia stabilizacji, a więc nie skłania ich do inwestycji; w końcu może stwarzać problemy przy przejmowaniu gospodarstw przez spadkobierców dzierżawcy. Taka formuła może także – przy złych intencjach organów rządowych – w sensie ekonomicznym podporządkowywać dzierżawców kolejnym rządom.
Ustawa określa również warunki sprzedaży prywatnej ziemi rolnej. Ministerstwo chce wprowadzić zasadę pierwokupu przez ANR w odniesieniu do wszystkich transakcji, których przedmiotem jest nieruchomość rolna (od 2003 r. prawo pierwokupu dotyczyło nieruchomości powyżej 5 ha). Planuje się także nadzorowanie sprzedaży w zakresie wyboru kupującego. Jeśli ustawa wejdzie w życie, ziemię rolną będzie mógł nabyć tylko rolnik indywidualny, posiadający wykształcenie rolnicze lub pracujący w gospodarstwie rolnym od co najmniej pięciu lat, a także przez określony czas mieszkający na terenie gminy, w której sprzedawana nieruchomość jest położona (nie dotyczy to sprzedawania lub przekazywania nieruchomości członkom rodziny). Co więcej, taki rolnik będzie musiał sam uprawiać zakupioną ziemię przez dziesięć lat od momentu zakupu, nie mogąc jej w tym okresie sprzedawać. Wszystkie pozostałe formy sprzedaży będą obwarowane zgodą ANR.
Spośród powyższych przepisów najwięcej wątpliwości budzi rozszerzenie prawa pierwokupu ziemi prywatnej przez państwo. Zrozumiałe jest, że w przypadku niektórych wątpliwych transakcji państwo może chcieć zapobiec sprzedaży. Do tego służy w niektórych krajach UE prawo veta, które w określonych przypadkach może zgłosić minister i tym samym unieważnić transakcję. Jednak prawo pierwokupu traktuje zagadnienie en masse (wszystkie transakcje traktuje jako potencjalnie podejrzane) i wydaje się zbyt daleko idące. Tutaj znowu – jak w przypadku zamrożenia sprzedaży zasobów ANR-u – można wnioskować, że pomysłodawca ustawy celuje nie we wsparcie gospodarstw rodzinnych – jak deklaruje w uzasadnieniu – ale w powiększanie zasobów państwowych. Nie jest to dobry kierunek z wielu wspomnianych wyżej powodów. Także dlatego, że gospodarstwa państwowe są obce polskiej tradycji i kulturze rolnej – nie przypadkiem nie udało się ich na masową skalę wprowadzić nawet w PRL-u.
Profilowanie nabywców ziemi rolnej, tak aby była ona wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a także umożliwiała rozwój gospodarstw rodzinnych – wydaje się zasadniczo dobrym rozwiązaniem. Trudno jednak powiedzieć, na ile przepis o obowiązku dziesięcioletniej uprawy (czy tak długi okres jest uzasadniony?) nabytej ziemi może być skutecznie sprawdzany przez państwo, a na ile stanie się kolejną łatwą do obejścia regulacją. Dość anachronicznie – przy obecnych stosunkach społecznych, mobilności, migracji ze wsi do miast i z powrotem – brzmi także pomysł, aby nabywca zamieszkiwał w tej gminie, w której leży kupowana nieruchomość. Warto zwrócić uwagę również na to, że polskie rolnictwo nie ogranicza się do gospodarstw rodzinnych przechodzących z pokolenia na pokolenie. Można przecież wyobrazić sobie sytuacje, gdy ludzie niepochodzący z rodzin rolniczych obierają za swój zawód pracę na wsi lub gdy ktoś wraca do rolnictwa po dwóch, trzech pokoleniach. Państwo, dbając o rolnictwo jako o sektor strategiczny, powinno wręcz zachęcać do podejmowania takich działań – a tymczasem projektowana ustawa w ogóle nie uwzględnia tego typu przypadków. W tym kontekście wymóg prowadzenia gospodarstwa po nabyciu ziemi jest wystarczającym obwarowaniem. Obowiązki dotyczące odpowiedniego wykształcenia, pracy w gospodarstwie czy miejsca zamieszkania jawią się niestety jako absurdalne ograniczenia.
Na zakończenie warto powtórzyć, że projektowana ustawa słusznie diagnozuje zagrożenia stojące przez polskim rolnictwem i proponuje kilka rozwiązań, które mogą im zaradzić. Z drugiej jednak strony w projekcie znaleźć można wyraźne słabości, takie jak nakładanie zbędnych i niepotrzebnych obowiązków na rolników, które i tak mogą nie stanowić wystarczających instrumentów kontrolnych. Niebezpieczna wydaje się także widoczna w ustawie skłonność do upaństwowienia własności ziemi rolnej. Może ona prowadzić do zwiększenia zasobów należących do Skarbu Państwa, a to z perspektywy rozwoju polskiego rolnictwa jest zjawiskiem niepożądanym.
Tekst pierwotnie został opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
