Ambitna strategia na granicy wykonalności
Pierwsze wrażenia po ogłoszeniu planu Morawieckiego można podsumować krótko − od dawna nie mieliśmy w Polsce tak kompleksowej koncepcji rozwoju gospodarczego. Jest trafna diagnoza i ambitna strategia. Ale niestety też znaczna niepewność co do szans powodzenia. Plan rodzi bowiem poważne wątpliwości w trzech obszarach: jego finansowania, narzędzi służących osiąganiu założonych celów oraz układu instytucjonalnego, w którym ma przebiegać jego realizacja.
„Plan na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” bazuje na solidnej części diagnostycznej. Na podstawie wielu danych statystycznych zidentyfikowano w niej pułapki rozwojowe, które sprawiły, że choć wzrost gospodarczy w ostatniej dekadzie był szybki, jego jakość dla gospodarki narodowej była niska, przez co Polacy nie skorzystali na nim w maksymalnym stopniu. Być może stwierdzenie o braku „solidnych fundamentów” wzrostu jest nieco przesadzone, ale nie warto spierać z tezą, że Polska może znaleźć się wkrótce w tzw. dryfie rozwojowym. Wyczerpują się możliwości konkurowania niskimi kosztami pracy, wynikającymi z tymczasowej przewagi demograficznej. Spadek udziału inwestycji w PKB nie pozwala na budowanie nowych, innowacyjnych przemysłów.
Tak szerokie nakreślenie problemów rozwojowych Polski, uwypuklenie braku perspektywicznych motorów wzrostu oraz porównanie do najlepszych, stanowią silną motywację do działania. Wyobraźnię pobudza również ostateczny cel planu. Wychodzi on poza bieżące zadania państwa i dostrzega jego rolę w poszukiwaniu wewnętrznych źródeł wzrostu. Wynika z przekonania, że Polacy powinni w większym stopniu brać udział w efektach wzrostu, m.in. poprzez wzrost realnych płac. Tej śmiałej wizji mają służyć wyższe krajowe inwestycje, rozwój kapitału społecznego oraz pobudzanie tworzenia i adaptacji nowych technologii.
Strategia przeciwstawia problemom rozwojowym działania ułożone w pięć filarów. Są one w znacznej mierze zgodne z koncepcją nowej ekonomii strukturalnej i dotyczą: uprzemysłowienia polskiej gospodarki i nakierowania jej na innowacje, rozwoju polskich firm, tworzenia wysokiej wartości dodanej i pobudzenia eksportu. Trudno dostrzec tu jakiekolwiek próby nadmiernej ingerencji państwa.
Planowane działania plasują się na poziomie mezoekonomicznym, czyli sektorów i branż. Nie mają odbywać się przez bezpośrednie finansowanie przedsiębiorstw, ale za pomocą „miękkich” narzędzi: zamówień publicznych czy tworzenia stref przemysłowych.
Zakładają wykorzystywanie specjalizacji regionalnej oraz bieżących i przewidywanych trendów gospodarczych.
Zarysowując opinii publicznej tak szeroką strategię, pozostawiono jednocześnie wiele niewiadomych. Alternatywnym rozwiązaniom, których w Planie jest wiele, brakuje detali. Część z tych pomysłów prawdopodobnie będzie niemożliwa do pogodzenia ze sobą i stworzy konieczność podejmowania dodatkowych, niełatwych decyzji, dotyczących rozdysponowania środków, sposobów ich monitorowania i rozliczania, jak również klauzul ich wygaśnięcia. Ponadto, programy rozwoju konkretnych przemysłów (np. budowy dronów), choć obfitują w więcej szczegółów, mają jedynie przykładowy charakter.
Biorąc pod uwagę cały plan, realizacja strategii odpowiedzialnego rozwoju rodzi niepewności na trzech płaszczyznach: narzędziowej, finansowej i instytucjonalnej.
Pierwsza z poważnych wątpliwości dotyczy skuteczności narzędzi realizacji strategii. Plan zakłada pobudzenie oszczędności krajowych poprzez system zachęt i budowę „kultury oszczędzania”. Jednocześnie podkreśla konieczność wzrostu płac Polaków, który będzie trudny do osiągnięcia bez reform instytucji rynku pracy. Za pomocą jakich instrumentów pogodzić ze sobą silną konsumpcję – przyspieszającą wzrost zarobków – i wysoki poziom inwestycji? Innym przykładem jest jednoczesne zmniejszenie barier biurokratycznych, mające pobudzać przedsiębiorczość, oraz zapowiedź zwiększenia ściągalności podatków. Wreszcie, jak skonstruować bodźce na tyle silne, aby przedsiębiorstwa uruchomiły środki, które do tej pory akumulują na rachunkach bankowych?
Po drugie, finansowanie planu zostało zaprojektowane tak, aby stopniowo uniezależniać polską gospodarkę od zewnętrznego kapitału. Służy temu łączenie i ukierunkowanie środków pochodzących z wielu źródeł: zreformowanych Polskich Inwestycji Rozwojowych, UE i instytucji międzynarodowych. Co jednak, gdy część z tych środków nie będzie mogła zostać wykorzystana? Planowi nie towarzyszy wieloletnia strategia finansów publicznych, a jedynie hasła konieczności średniookresowego równoważenie budżetu. Z pomysłem wykorzystania nadpłynności sektora bankowego wiążą się podobne problemy jak z oszczędnościami przedsiębiorstw.
Banki co prawda posiadają spore nadwyżki finansowe, ale jak zachęcić je do dynamizacji akcji kredytowej?
Idea zwiększenia roli banku centralnego w pobudzaniu inwestycji prowadzi zaś do naturalnych obaw o zachowanie stabilności monetarnej.
Po trzecie, plan Morawieckiego może natrafić na przeszkody instytucjonalne. Pierwszym z nich będzie efektywna koordynacja, a nawet centralizacja, decyzji podejmowanych chociażby przy ustalaniu konkretnych zasad wsparcia dla perspektywicznych sektorów. Przypominają o tym zapowiadane wzmocnienie e-administracji oraz projekty wymagające prac międzyresortowych, takie jak nowy format spółki dla rozpoczynających działalność gospodarczą. Koncentracja na realizacji planu będzie wymagała rezygnacji ze wsparcia tradycyjnych sektorów i być może pogodzenia się z marginalizacją niektórych sektorów − dotyczy to m.in. górnictwa. A to może skutecznie zmniejszyć polityczne wsparcie dla realizacji planu Morawieckiego.
Wreszcie, szanse powodzenia planu Morawieckiego nie zależą wyłącznie od polityków, ale również, a może przede wszystkim, od polskich firm i ich kadr zarządzających. Dlatego trzeba się zastanowić, czy menedżerowie rodzimych przedsiębiorstw mają wystarczającą wyobraźnię i umiejętności, by spełnić pokładane w nich nadzieje. Jeśli nie (a na to wskazują niedawne badania), może warto pomyśleć nad zorganizowaniem dla nich „narodowych” studiów MBA?
Tekst pierwotnie został opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
