Co buduje gospodarczy potencjał państwa?
W obecnych czasach państwa, które można uznać za podmiotowe gospodarczo, posiadają trzy wspólne cechy: potrafią być niezależne w zewnętrznych relacjach gospodarczych, wytworzyły rozwiązania instytucjonalne oraz mechanizmy rynkowe, które włączyły w życie gospodarcze znaczną część społeczeństwa, a także udało im się stworzyć własny unikalny model rozwoju. Co ciekawe, warunki te spełniają między innymi kraje mniejsze od Polski i ulokowane w równie skomplikowanym położeniu. Okazuje się, że dla osiągnięcia podmiotowości gospodarczej wcale nie trzeba być wielkim mocarstwem ani spać na surowcach energetycznych. Wystarczy prowadzić odważną, przemyślaną i uczciwą politykę gospodarczą, nastawioną na osiąganie celów społeczno-ekonomicznych w interesie dobra wspólnego.
Instytucje włączające
Daron Acemoglu i James Robinson w książce Dlaczego narody przegrywają przekonują, że za powodzenie społeczeństw odpowiadają przede wszystkim dobrze stworzone instytucje. Podważają znaczenie innych czynników wpływających na sukces, jak położenie geograficzne czy uwarunkowania kulturowe. Hipoteza geograficzna nie wytrzymuje konfrontacji z takimi przypadkami jak Korea Południowa i Północna, RFN i NRD czy południowe stany USA oraz Meksyk. Podobna lokalizacja nie sprawiła, że historia gospodarcza wymienionych krajów potoczyła się choćby trochę zbliżonym torem. Co więcej, były czasy, gdy krainy położone w bardzo zacofanych dziś rejonach świata wyraźnie przodowały nad tymi, które leżą w rejonach zamożnych. W czasach, gdy wysoko rozwinięte imperia Inków i Azteków zamieszkiwały współcześnie bardzo biedne rejony Ameryk, terytorium zamożnych Stanów Zjednoczonych było terenem życia plemion znajdujących się na poziomie epoki kamienia. Także hipoteza kulturowa ma wyjątkowo słabe podstawy, gdy pomyślimy, iż swego czasu wydawało się, że konfucjanizm jest główną barierą rozwojową państw chińskiego kręgu kulturowego, tymczasem dziś szybki wzrost gospodarek np. Chin, Hongkongu czy Singapuru tłumaczy się właśnie dobrym wpływem… konfucjanizmu. Hipotezę kulturową doskonale obalają też Koreańczycy, którzy jeszcze na początku XX w. byli uważani za wyjątkowo leniwych, a obecnie są niemal najbardziej pracowitym narodem świata. Nie powinno więc być wątpliwości, że to właśnie kształt instytucji determinuje w największym stopniu powodzenie gospodarcze społeczeństw.
Żeby jednak instytucje te stały się impulsem do szybkiego rozwoju, muszą mieć charakter włączający. Włączające instytucje gospodarcze to takie, które „zezwalają na uczestnictwo wielkich ludzkich mas w działalności gospodarczej i zachęcają do niego. To pozwala owym masom użytkować swoje talenty i umiejętności, a także podejmować swobodne wybory. Aby mieć taki charakter, instytucje owe muszą gwarantować własność prywatną i mieć oparcie w bezstronnym systemie prawa, a także zespole usług publicznych, które tworzą równe boisko pozwalające wymieniać się towarami i usługami, zawierać umowy”, jak w swojej książce pisali Acemoglu i Robinson.
Włączające instytucje nie mogą ograniczać się tylko do egzekucji prawa i zapewnienia formalnej wolności, muszą też tworzyć środowisko, w którym jak najwięcej członków społeczności może brać realny udział w życiu gospodarczym.
Powinny one inspirować takie otoczenie gospodarcze, by aktywność zawodowa była dla wszystkich nie tylko możliwa, ale też opłacalna, by wyzwolić jak najwięcej bodźców do jej podejmowania. Włączające instytucje otwierają rynki przed wszystkimi grupami społecznymi, także tymi, które wcześniej były z nich wykluczone.
Doskonałym przykładem obrazującym ideę instytucji włączających jest szwedzka polityka prorodzinna, której jednym z celów była aktywizacja kobiet na rynku pracy. Dzięki wprowadzeniu urlopu tacierzyńskiego, odciążono kobiety przy wychowaniu potomstwa, przenosząc część tego obowiązku na ojców. Wprowadzono także gwarancję miejsca w przedszkolu dla każdego dziecka oraz ustalono górną granicę opłat za przedszkole proporcjonalną do zarobków (maksymalnie 3%), dzięki czemu z rozwiązań tych mogły korzystać również rodziny mniej zamożne. Odciążone kobiety szeroką ławą weszły na rynek pracy, dzięki czemu obecnie odsetek ich zatrudnienia w Szwecji jest jednym z najwyższych na świecie i wynosi ok. 80%, choć jeszcze w 1961 r. sięgał ledwie 30%.
Innym przykładem instytucjonalnego włączania ludzi w życie gospodarcze jest skandynawski model ALMP, czyli tzw. aktywna polityka rynku pracy, która skupia się nie tylko na jak najszybszym znalezieniu zatrudnienia dla bezrobotnego, lecz także na zwiększaniu atrakcyjności bezrobotnych na rynku pracy poprzez bogatą ofertę szkoleń i praktyk, do których bezrobotny jest zobligowany przystępować, jeśli chce korzystać z publicznego wsparcia. Dzięki tym rozwiązaniom aktywność zawodowa w krajach nordyckich jest bardzo wysoka, a odsetek osób w wieku produkcyjnym podnoszących swoje kwalifikacje zawodowe w Danii był najwyższy w Europie w 2011 r. (33% przy średniej UE 9%).
Instytucje włączające powinny także umożliwiać jak najszerszym grupom korzystanie z usług publicznych oraz z osiągnięć rozwoju naukowo-technologicznego.
Dokładnie taki charakter miały zmiany w amerykańskim systemie opieki zdrowotnej, które wprowadził Lyndon Johnson, prezydent, za którego rządów dobrobyt w USA upowszechnił się w największy sposób. Oprócz rozszerzenia praw obywatelskich czarnoskórych obywateli oraz rozpoczęcia szeroko zakrojonego programu walki z biedą, stworzył także programy Medicare oraz Medicaid, dzięki którym opieka medyczna stała się dostępna dla wielu osób niemogących dotychczas z niej korzystać – pierwszy był skierowany do wszystkich Amerykanów po 65 roku życia, a drugi do tych, których nie stać było na wykupienie prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego.
Instytucje włączające powinny zapewniać nie tylko to, by każdy tworzący krajowy PKB miał swój godny udział podczas podziału wypracowanego „tortu”, lecz także winny umożliwiać wszystkim wpływanie na kierunek rozwoju przynajmniej jakiegoś małego wycinka rozwoju gospodarczego. Inaczej mówiąc, instytucje prawdziwie włączające zapewniają obywatelską partycypację także w życiu gospodarczym. Tutaj przykładem może być szwedzki model negocjacji między pracodawcami a związkami zawodowymi. Stworzony w 1938 r. system negocjacji dotyczył nie tylko płac, lecz także sposobu zwalniania pracowników czy rozwiązywania sporów innego rodzaju tak, by strajki były jedynie ostatecznością. Ideą przewodnią tego modelu było osiąganie porozumienia między pracodawcami a związkowcami bezpośrednio między sobą, bez udziału polityków, by o rozwiązaniach dotyczących rynku pracy decydowali sami zainteresowani. Model ten w wersji scentralizowanej przetrwał aż do roku 1992. Obecnie funkcjonuje w wersji zdecentralizowanej, głównie na poziomie zakładów. Układami zbiorowymi pracy jest objętych w Szwecji aż ok. 90% pracowników.
Instytucje wyzyskujące
Na drugim biegunie funkcjonują instytucje wyzyskujące, w których „szerokie rzesze ludzi nie mogą podejmować swobodnie decyzji gospodarczych”, a „siła państwa nie była wykorzystywana do świadczenia usług publicznych zapewniających dobrobyt”. Nie stworzyły one także „równego boiska dla gry gospodarczej ani nie wprowadziły bezstronnego systemu prawnego”, za to „ich celem jest wyzysk jednej części społeczeństwa przez drugą przez pozbawienie jej dochodów i majątku”. To wszystko cytaty z książki Acemoglu i Robinsona.
Przykładem takich gospodarczych instytucji wyzyskujących był ekonomiczny model chilijski z czasów dyktatury Pinocheta i bezpośrednio po niej. Mimo że formalnie zagwarantowano własność prywatną, a nawet wprowadzono mający ją upowszechnić program prywatyzacyjny, to i tak korzystała z niej niewielka część społeczeństwa – z programu prywatyzacyjnego skorzystało tylko 50 tysięcy osób, które miały zdolność kredytową. Podział zarobków był wyjątkowo nierówny: w 1998 r. wskaźnik Giniego, obrazujący nierównomierność w dystrybucji dochodów, wynosił aż 56,5%, a najbogatsze 20% społeczeństwa posiadało 60% wszystkich dochodów, co powodowało, że ogromna część społeczeństwa de facto była wykluczona z normalnej wymiany gospodarczej. W związku z tym, że niemal wszystkie usługi publiczne zostały sprywatyzowane, tak wielka rozpiętość dochodowa powodowała, że duża część społeczeństwa nie miała dostępu chociażby do opieki medycznej. Przede wszystkim jednak prywatyzacja szkolnictwa ponadpodstawowego uniemożliwiła kształcenie się rzeszom mniej zamożnych obywateli. Co prawda można było otrzymać kredyt bankowy na kształcenie ponadpodstawowe, jednak był on poza zasięgiem większości społeczeństwa, co uniemożliwiało rozwijanie kariery zawodowej bardzo wielu utalentowanym osobom pochodzącym z mniej zamożnych rodzin.
Ciekawym dopełnieniem obrazu chilijskich instytucji wyzyskujących jest fakt, że podczas prywatyzowania systemu emerytalnego, w starym publicznym systemie pozostawiono służby mundurowe, czyli… matecznik generała Pinocheta i innych członków dyktatury.
Włączające instytucje, tworząc możliwości do bogacenia się, dając pewność otrzymania gratyfikacji za swój wkład oraz chroniąc prawa własności, tworzą także klimat do rozwoju technologicznego oraz powstawania innowacyjności. Po pierwsze, ludzie mają motywację do zmieniania rzeczywistości wokół siebie na lepszą, bo wiedzą, że będą mogli otrzymać należną część owoców swych działań. Po drugie, włączenie w życie gospodarcze szerokich mas nie tylko wzmocni popyt wewnętrzny, co może nakręcić koniunkturę, lecz przede wszystkim da gwarancję, że wspólnota nie przegapi żadnej wybitnie utalentowanej jednostki, którą zapewne by straciła, gdyby została wplątana w tryby instytucji wyzyskujących. Po prostu instytucje włączające tworzą ferment pod twórczą destrukcję, która zawsze burzy w pewien sposób dawny ład, a tego w systemach wyzyskujących zazdrośnie strzegą elity, które mają wyjątkowo dużo do stracenia. I tego fermentu właśnie brakuje w systemach opartych o instytucje wyzysku – potrafią one wygenerować wzrost, ale z konieczności dochodzą one w pewnym momencie do ściany, gdyż do trwałego rozwoju potrzebna jest twórcza destrukcja przynosząca fale innowacyjności, których nie ma w środowisku wyzysku.
Instytucje krok po kroku
Oczywiście w tworzeniu instytucji włączających są pewne żelazne zasady. Na pewno nie stworzymy prorozwojowego systemu bez zapewnienia chociażby ochrony własności prywatnej czy sprawnej egzekucji jasnych i stabilnych przepisów prawa. Jednak dokładna forma tych instytucji powinna być dostosowana do krajowych okoliczności. Wdrażanie wprost rozwiązań z innych państw niemal nigdy nie wychodzi na dobre. Konkretne rozwiązania w jednym kraju sprawdzą się znakomicie, natomiast w innym w ogóle.
Tworzone strategie powinny uwzględniać w sobie pierwiastek gradualizmu, czyli stopniowego posuwania spraw naprzód, jednak nie po to, żeby zagrać na czas bądź nie drażnić silnych grup wpływu, lecz raczej by najpierw stworzyć odpowiednie otoczenie instytucjonalne, w którym nowe rozwiązania mogłyby się sprawdzić oraz by dać czas podmiotom gospodarczym na dostosowanie.
Kolejnym ważnym elementem skutecznych reform jest heterodoksja.
Niemal nigdy nie jest tak, że sprawdzają się reformy stricte wolnorynkowe lub zupełnie etatystyczne. Oczywiście nie chodzi też o to, żeby na siłę wydziwiać – w niektórych sytuacjach zwyczajna liberalizacja będzie najlepszym rozwiązaniem. Jednak ważne, by decydenci podczas tworzenia strategii nie stali się zakładnikami jednej teorii.
Znakomite przykłady podejścia heterodoksyjnego stanowią Korea Południowa i Tajwan. W sytuacji, gdy najbardziej popularną strategią krajów rozwijających się była wyżej opisana substytucja importu, Korea i Tajwan zdecydowały się na większe otwarcie gospodarki. Nie oznacza to wcale, że zrezygnowały z polityki przemysłowej i wsparcia krajowego wytwórstwa, wręcz przeciwnie, kraje te poszły pod prąd, subwencjonując eksport, czyli skupiły się na wspieraniu tych branż i firm, które zdecydowały się sprzedawać własne produkty zagranicy. Połączyły one idee wolnego handlu z bardzo skuteczną polityką przemysłową. Stworzyły systemy łatwo dostępnych i nisko oprocentowanych kredytów dla eksporterów, zapewniły im tańszy import półproduktów oraz preferencyjne ceny energii oraz motywowały do uruchamiania sprzedaży zagranicznej za pomocą ulg podatkowych.
Dodatkowo do swych gospodarek rynkowych wprowadziły elementy planowania. Nie było to jednak centralne planowanie, lecz planowanie indykatywne, czyli formalnie niewiążące i zakładające osiąganie pewnych wskaźników gospodarczych za pomocą bliskiej współpracy z sektorem prywatnym oraz stosowania różnych bodźców rynkowych.
Od planowania w ZSRS plany azjatyckich tygrysów różniły się także tym, że były naprawdę realizowane i to niemal zawsze ze sporą nadwyżką. Efekty ich działań były rewelacyjne – Korea Południowa za rządów generała Park Chung Hee była prawdopodobnie przykładem największego sukcesu gospodarczego w historii świata. W niecałe 20 lat (1961-1979) z jednego z najbardziej zacofanych krajów globu Korea przemieniła się w średnio rozwinięte i uprzemysłowione państwo. W latach 1952-1980 jej PKB wzrósł z 2,7 mld dolarów do 60 mld dolarów. W tym czasie roczna stopa wzrostu wielokrotnie przekraczała 10%. Wyniki mniejszego Tajwanu były równie znakomite.
Ostatnim elementem tworzenia strategii rozwojowej powinno być eksperymentowanie. Niestety, w wielu przypadkach nie wiadomo, czy dane rozwiązanie się sprawdzi dopóki nie zostanie realizowane. Wiele okoliczności i faktów jest ukrytych przed decydentami podczas podejmowania decyzji i często wychodzą one na wierzch dopiero na etapie ewaluacji działań. Trzeba więc pogodzić się z tym, że wiele posunięć będzie chybionych, co wcale nie oznacza, że należy ich nie podejmować. Po pierwsze, takie błędy są znakomitą okazją do nauki, po drugie, błędom towarzyszą także spektakularne „celne strzały”, a w ekonomii lepiej popełnić dziesięć błędów i raz trafić w dziesiątkę, niż w ogóle nie próbować. Innowacyjna polityka gospodarcza siłą rzeczy musi być poprzedzona chybionymi posunięciami, tak jak innowacyjne przedsiębiorstwo z reguły ma na koncie masę nieudanych rozwiązań.
Podobnych wpadek nie ustrzegli się również koreańscy decydenci, jednak dziś po latach mówi się już tylko o tych ruchach, które dały im znakomite efekty. Ich sztandarowym projektem był pomysł budowy przemysłu stalowego. Wydawało się, że jest on zupełnie nierealny, ponieważ gospodarka koreańska była kompletnie nieprzygotowana na tak skomplikowaną produkcję (wcześniej eksportowała głównie ryby, surowce, odzież i peruki), a także nie posiadała nawet niezbędnych surowców, a ich import możliwy był najbliżej z Australii lub Kanady. Wszyscy zagraniczni eksperci ekonomiczni pukali się w czoło, a Bank Światowy oficjalnie odradzał potencjalnym inwestorom zaangażowanie się w projekt. W związku z tym rząd Korei, pomimo oferowania wszelkich możliwych subsydiów, nie potrafił znaleźć inwestora. Koreańscy decydenci jednak nawet nie brali pod uwagę odłożenia wyśmiewanego przez wszystkich planu. Wykorzystali do tego środki pochodzące z reparacji japońskich za okres rządów kolonialnych i założyli państwowe przedsiębiorstwo POSCO, które miało zarządzać przyszłą hutą. Jakby tego było mało, na jego czele stanął niemający prawie żadnego doświadczenia biznesowego generał Park Tea Joon. Wszystko wskazywało na to, że katastrofa zbliża się wielkimi krokami. Stało się jednak wręcz przeciwnie. Produkcja ruszyła z w 1973 r., a już w latach osiemdziesiątych POSCO było uważane za jednego z najefektywniejszych producentów niskogatunkowej stali na świecie. Obecnie należy do kilku największych światowych producentów stali. Przykład POSCO wcale nie był wyjątkiem. Także w latach sześćdziesiątych rodzinny czebol Lucky-Goldstar zamierzał wejść w przemysł tekstylny, ale dostał od rządu polecenie rozpoczęcia produkcji przewodów. Jak się później okazało, ten ruch stał się fundamentem stworzenia wielkiego elektronicznego koncernu, którym LG jest obecnie. Dekadę później założyciel Hyundaia Chung Ju-Yung kręcił nosem na propozycję od rządu, by otworzył stocznię. Postawiony jednak pod ścianą finalnie wszedł w branżę stoczniową – aktualnie jest jednym z największych producentów statków na świecie
Nie chodzi o to, żeby kopiować często autorytarne metody generała Parka. Nie jest również sensowne, by w obecnej rzeczywistości tworzyć gospodarką w tak wielkim stopniu sterowaną. Trzeba pamiętać, że były to zupełnie inne czasy – Korea była świeżo po wojnie domowej, a także wciąż jej zagrażał wróg zza północnej granicy. Można powiedzieć, że były to warunki stanu wyjątkowego. Dziś nie ma potrzeby prowadzenia polityki gospodarczej metodą kija i marchewki – wystarczy marchewka. Ważne jednak, by nie bać się nieszablonowych rozwiązań, gdyż te, jeśli są wprowadzane w dobrej wierze (a nie jako przykrywka załatwiania partykularnych interesów), raz na jakiś czas przynoszą oszałamiające efekty – i może po kilku takich posunięciach sami doczekamy się swojego Hyundaia albo LG.
Całość eseju do przeczytania w 40-41 tece Pressji pt. Chcemy więcej.
Biblioteczka:
Acemoglu, Daron, Robinson James., Dlaczego narody przegrywają, Poznań 2014.
Anioł Włodzimierz., Szlak Norden, Warszawa 2013.
Chang Ha. Joon., 23 rzeczy, których nie mówią ci o kapitalizmie, Warszawa 2013.
Kowalik Tadeusz., Współczesne systemy ekonomiczne, Warszawa 2000.
Leszczyński Adam., Skok w nowoczesność, Warszawa 2013.
