Co państwo ma do zrobienia w gospodarce? Justin Lin i Mateusz Morawiecki
Rola sektora publicznego w gospodarce nie jest obecnie postrzegana przez pryzmat ogranej dychotomii „wolny rynek – państwo”, ale wielu, czasami różniących się szczegółami, wariacji teorii ekonomicznych. Jedną z nich jest nowa ekonomia strukturalna, stworzona przez chińskiego ekonomistę Justina Lina, która ma łączyć ideę działań prowzrostowych i aktywnej polityki przemysłowej, a jednocześnie przypominać, że nie można przeceniać możliwości państwa w korygowaniu zawodności rynku. Wiele wskazuje na to, że ta koncepcja stanie się jedną z podstaw rządowego planu rozwoju gospodarczego, któremu wicepremier Mateusz Morawiecki ma udzielić swojego nazwiska. Warto przyjrzeć się więc bliżej jej genezie oraz silnym i słabym punktom.
Wypowiedzi z jesieni ubiegłego roku, w których Mateusz Morawiecki dzielił się pierwszymi ideami funkcjonowania kierowanego przez siebie Ministerstwa Rozwoju, dotyczyły w głównej mierze realizacji obietnic wyborczych oraz ogólnej „filozofii ekonomicznej” nowego rządu. Składały się na dość wczesną, eklektyczną wizję celów rozwojowych i metod ich osiągnięcia. Wyraźnie przebijała przez nie jednak wola aktywniejszego uczestnictwa państwa w procesach rozwojowych i podjęcia w Polsce pewnej formy polityki przemysłowej. Kwestia wspierania przemysłu przez rząd, jak mało która, dzieli ekonomistów, szukających wciąż właściwego kształtu polityki prorozwojowej.
Nic więc dziwnego, że w grudniowym komentarzu dla „Rzeczpospolitej” prof. Andrzej Wojtyna pytał, do której z teoretycznych koncepcji rozwoju bliżej jest Ministrowi Rozwoju, wymieniając wprost dwie szeroko dyskutowane obecnie teorie, wśród nich nową ekonomię strukturalną Justina Lina. W obszernym wywiadzie udzielonym kilka tygodni później dziennikowi „Polska The Times” Morawiecki odwołał się już bezpośrednio do tej właśnie koncepcji.
Przywołał idee Lina jako wskazówki pozwalające Ministerstwu Rozwoju na poszukiwanie branż, w których mogą pojawić się największe przyrosty produktywności. Ponad miesiąc później Morawiecki i Lin spotkali się na forum gospodarczym w Davos, a po rozmowie z polskim wicepremierem, Lin stwierdził, że dostrzega u niego wyraźny pomysł na rozwój gospodarczy naszego kraju.
Kim jest chiński ekonomista, którego prace stanowią w Polsce taką inspirację? Jeden z ciekawszych wątków biografii Justina Lina wiąże się z okresem sprzed jego kariery naukowej. Ten późniejszy profesor Uniwersytetu Pekińskiego, specjalizujący się w ekonomii rozwoju, urodził się na Tajwanie i tam rozpoczął służbę wojskową. Pod koniec lat 70. wyjechał jednak do kontynentalnych Chin, aby – jak sam twierdzi – pomóc w rozwoju gospodarczym ChRL. Po kilku latach studiów w Chinach, Lin przeniósł się do USA, gdzie uzyskał doktorat na Uniwersytecie w Chicago. Była połowa lat 80., a więc okres, w którym silnie wolnorynkowa szkoła Miltona Friedmana przeżywała nadal spore sukcesy. Nie pozostało to bez znaczenia dla przyszłych poglądów Lina. Przegląd jego prac ujawnia przyznanie siłom rynkowym wyraźnego prymatu w wyznaczaniu kierunku polityk publicznych. O wpływach chicagowskich świadczy także częste odwoływanie się do problemu kosztów transakcyjnych – nakładów związanych z uczestnictwem w rynku, takich jak cena dostępu do informacji – rozwiniętego przez związany z tym ośrodkiem naukowym nurt ekonomicznej analizy prawa.
Dziś Justin Lin kojarzony jest głównie z Bankiem Światowym, w którym przez cztery lata (2008-2012) pełnił funkcję wiceprezesa i głównego ekonomisty. Bank jest instytucją zajmującą się wspieraniem fundamentalnych zmian w gospodarkach rozwijających się: redukcji ubóstwa i głodu, promocji zdrowia i edukacji. W czasie kadencji Lina intensywnie włączył się w rozwiązywanie problemów nie tylko państw najniżej rozwiniętych, ale także gospodarek wschodzących, odpowiadając na pojawiający się problem tzw. pułapki średniego dochodu. Znany jest również jako instytucja prowadząca prace badawcze dorównujące ważnym ośrodkom naukowym, czego przykładem jest wykorzystywanie tzw. systemowego podejścia do analizy polityk publicznych, stworzonego na wzór zimnowojennych badań militarnych, w czasie kiedy Bankiem kierował Robert McNamara.
Od końca lat 90. w ramach Banku Światowego następowało istotne przesunięcie poglądów na najlepsze praktyki polityki gospodarczej. Oprócz realizowanych standardowo programów stabilizacyjnych, zaczęto przywiązywać większą wagę do industrializacji oraz nowych form polityki przemysłowej. Mimo to, można odnaleźć opracowania sygnowane logiem Banku jeszcze z 2006 r., w których idea polityki przemysłowej jest całkowicie odrzucana na rzecz zaleceń kojarzonych z konsensusem waszyngtońskim, przede wszystkim deregulacji i idei tzw. wyrównywania pola gry dla podmiotów gospodarczych. Właściwy zwrot nastąpił po 2008 r. Wywołany był oczywiście głębokim kryzysem finansowym i gospodarczym, poszukiwaniem nowych źródeł wzrostu, a także sukcesami programów industrializacji części gospodarek wschodzących, takich jak Chiny.
Na tym tle powstała koncepcja nowej ekonomii strukturalnej, ogłoszona przez Lina w 2012 r. w obszernym dokumencie opatrzonym solidną podbudową teoretyczną i komentarzami wielu uznanych ekonomistów.
Co stanowi o „nowości” ekonomii strukturalnej Lina? Tworząc swój schemat analityczny, chiński ekonomista rozpoczyna od przywołania długiej historii badań nad możliwościami nadganiania przez gospodarki rozwijające się dystansu do państwa zamożnych, które nazywa „tradycją strukturalistyczną”. Teorie te rozkwitały po II Wojnie Światowej i czerpały w pewnym stopniu z dominującego wtedy w ekonomii keynesizmu. Ich znakiem rozpoznawczym była teza o „strukturalnych” różnica pomiędzy gospodarkami centrum i peryferii. Przykładem może być tu głośna koncepcja pięciu etapów rozwoju Walta Rostowa: od społeczeństwa tradycyjnego do masowej konsumpcji i dominacji usług. Tworzący je ekonomiści eksponowali zawodności rynku oraz bariery, jakie tworzą dla wzrostu gospodarczego monopolizacja, sztywność rynku pracy i niski stopień mobilności czynników produkcji. Państwu przypisywali zaś silną rolę w przezwyciężaniu tych barier, nawet jeśli rządy miałyby się odwołać do protekcjonizmu handlowego, subsydiów eksportowych i krajowej substytucji importu.
Lin uznaje równocześnie, że tradycja starej ekonomii strukturalnej została przerwana. W wyniku przekształceń w głównym nurcie ekonomii zmieniło się wiodące podejście teoretyczne. Powstanie tzw. endogenicznych teorii wzrostu rozpoczęło poszukiwanie mikroekonomicznych podstaw przemian gospodarczych i źródeł przewag technologicznych na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw. Nurty ekonomii ewolucyjnej i neoschumpeterowskiej pozwoliły z kolei na wprowadzanie do modeli wzrostu różnorodności podmiotów gospodarczych oraz czynników produkcji (przykład: jeden zasób wiedzy nie jest równy drugiemu). Co być może ważniejsze, przekształceniu uległa globalizująca się gospodarka światowa. Zmieniły się technologie komunikacyjne, wzorce uczenia się i akumulacji możliwości technologicznych oraz przekazywania wiedzy i jej adaptacji do lokalnych uwarunkowań.
Choć sam Lin nie używa takiego porównania, to wiele jest w nowej ekonomii strukturalnej prób pogodzenia – znanych przecież z chińskiej filozofii – elementów jednocześnie sprzecznych i współzależnych: yin i yang. Z jednej strony, w duchu pierwszej ze wspomnianych tradycji, Lin podkreśla, że narzędzia prowzrostowe muszą być ściśle dostosowane do poziomu rozwoju kraju i są determinowane brakami strukturalnymi jego gospodarki, również w obszarze „twardej” infrastruktury. W świetle wniosków z najnowszych teorii stwierdza jednak, że łagodzenie zawodności rynku powinno odbywać się w znacznej mierze za pomocą „miękkich” środków polityki przemysłowej: poprawy przepływu informacji, dostarczania wiedzy na temat nowych rutyn produkcyjnych, koordynacji działalności inwestycyjnych dokonywanych w różnych obszarach gospodarki, zachęcaniu do pozyskiwania informacji oraz kompensaty za tzw. efekty zewnętrzne wiedzy, czyli możliwość jej wykorzystania przez inne lokalne podmioty, wypłacane dla pionierskich firm pozyskujących lub rozwijających technologie. Do „starej” ekonomii strukturalnej przybliża go znowu nadrzędna idea maksymalizacji pozaekonomicznych korzyści ze wzrostu, włączenie w ten obszar jak najszerszych grup społecznych oraz zasada zrównoważonego rozwoju, od dawna stanowiąca w Banku Światowym priorytet programów pomocowych.
Wnioski, płynące ze swojej teorii, Lin stara się sprecyzować w postaci wskazówek dla polityk publicznych: polityki budżetowej i handlowej, a nawet nadzoru finansowego i polityki pieniężnej. Specyfikę roli państwa w ułatwianiu przekształceń strukturalnych najlepiej oddaje mimo wszystko strategia polityki przemysłowej, którą Lin próbuje wskrzesić, mając świadomość wielu negatywnych doświadczeń z jej stosowania w przeszłości. Podobnie jak cała koncepcja, bazuje ona na trudnej do osiągnięcia równowadze.
Ma bowiem realizować postulaty aktywnego i selektywnego wsparcia wzrostu gospodarczego, skupionego na poziomie mezoekonomicznym: wybranych branż i sektorów gospodarczych. Równocześnie powinna jednak sprzyjać zachowaniu maksymalnej konkurencyjności, łatwości nowych wejść do gałęzi objętych pomocą publiczną i wykorzystaniu rynkowych mechanizmów stymulowania innowacyjności.
Najważniejszym elementem schematu stworzonego przez chińskiego ekonomistę jest identyfikacja grupy dóbr handlowych i usług, które były wytwarzane przez ostatnie 20 lat w krajach cechujących się zbliżonym wyposażeniem w czynniki produkcji oraz PKB per capita około dwukrotnie wyższym od kraju wdrażającego politykę przemysłową. Wyspecjalizowana agencja rządowa musi określić ograniczenia uniemożliwiające krajowym firmom w tych branżach wzrost jakości ich produktów oraz bariery wejścia do tych sektorów przez inne przedsiębiorstwa. Ze względu na znaczny dystans, jaki dzieli państwa nadganiające od globalnej „granicy technologicznej”, zmiana strukturalna powinna być zainicjowana przez względnie wąską grupę sektorów, dynamicznie zwiększających skalę swojego działania.
Nowa ekonomia strukturalna stanowi ciekawe i potencjalnie użyteczne podejście do kwestii rozwoju gospodarczego. Ze względu na przenikające się w niej elementy, pochodzące z odmiennych tradycji badawczych, łatwo mimo to zarzucić Justinowi Linowi niespójności, a nawet próbę skonstruowania kwadratury koła. W odniesieniu do polityki przemysłowej, jednym z najbardziej kontrowersyjnych jest postulat, aby o wsparciu poszczególnych sektorów decydowała ujawniona już przewaga komparatywna kraju. Lin przyjmuje więc, że państwo powinno aktywnie oddziaływać na przekształcenia strukturalne gospodarek, ale zarazem uznaje, że o kierunku tego przekształcenia i tak decydują siły rynkowe. Nie bierze tym samym pod uwagę szeroko debatowanej kwestii, że polityka przemysłowa mogłaby „przeciwstawić się” zastanej przewadze komparatywnej. Co więcej, przyjmowana przez niego definicja możliwości rozwojowych kraju wydaje się momentami zbyt wąska: bazuje na tzw. technicznym uzbrojeniu pracy, czyli stosunku kapitału fizycznego do ilości zatrudnionych i w niedostatecznym stopniu uwzględnienia dynamikę zmian technologicznych.
Zapytany, jak odnosi swoje idee do bieżącej sytuacji gospodarczej Polski, Justin Lin stwierdził, że kluczowym zadaniem stojącym przed polskim rządem jest uważna obserwacja globalnych trendów technologicznych i próba zagospodarowania obszarów, które nie zostały dotąd zajęte przez państwa takie jak Niemcy.
Pierwszym krokiem mogącym zbliżyć nas do realizacji tego postulatu było powołanie na początku stycznia Rady ds. Innowacji. Radzie przyświecają ważne – z perspektywy nowej ekonomii strukturalnej – cele poprawy współpracy prywatnych i publicznych podmiotów w zakresie adaptacji i rozwoju technologii. Istnieją jednak powody, żeby zastanawiać się, czy przezwycięży ona ograniczenia w koordynacji działań pomiędzy pięcioma ministerstwami i nabierze zdolności operacyjnych.
Nowa ekonomia strukturalna przypomina o sobie przede wszystkim w kontekście ogłoszonego dziś przez rząd kompleksowego „Planu na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”. Wielokrotne zapowiedzi czołowych polityków rodzą znaczne oczekiwania względem efektów tej strategii, znanej pod roboczą nazwą „planu Morawieckiego”.
W komentarzach przewija się przy tym wiele wątków znanych z nowej polityki przemysłowej: uzupełnienie braków infrastrukturalnych, dążenie do uzyskania korzyści skali w innowacyjnych sektorach czy wykorzystanie przez Polskę perspektyw tzw. czwartej rewolucji przemysłowej.
Program zarysowany przez Justina Lina może stanowić wzorzec oceny planu Morawieckiego i bazę do dalszych prac na polskimi uwarunkowaniami wzrostu. Ostatecznie nowa ekonomia strukturalna eksponuje również skalę trudności decyzji, z jakimi muszą zmierzyć się rządzący. Pokazuje, że na tym etapie rozwoju polskiej gospodarki konieczne jest przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych, na których dynamice może odbić się nienajlepszy obecnie klimat polityczny. Uwidacznia brak uniwersalnych i niezawodnych środków polityki przemysłowej oraz konieczność prowadzenia kosztownych, tworzonych indywidualnie programów. Uświadamia jednoznacznie, że równie ważna, jak pomoc w rozwoju perspektywicznych technologii, jest umiejętność odmawiania przez polski rząd wsparcia sektorów o niewielkich możliwościach wzrostu, co może natrafiać na opór społeczny i polityczny.
