Mazur: Ten system powoli się degeneruje

Wydzielać tę Warszawę czy nie? Tak naprawdę z perspektywy efektywnego kształtu podziału terytorialnego kraju kluczowa wcale nie jest dychotomia „dzielić vs łączyć”. O co więc chodzi? O koncepcję „współpracy funkcjonalnej”. Jednocześnie dyskutując o polskim samorządzie nie możemy pomijać innych problemów, z jakimi się boryka: od niedofinansowania, po zjawisko „udzielnych dworów” prezydentów i wójtów, którzy rządzą od kilku kadencji, swobodnie dysponując miejscami pracy w bibliotece gminnej, domu kultury czy zleceniami na remont chodnika. A na horyzoncie naszych dyskusji już majaczy perspektywa 2020 roku i dużego „sprawdzam” dla naszej prostackiej strategii rządzenia krajem, która ograniczała się dotychczas do pytania: „Ile i na co wydać z dotacji unijnych?”. Z prof. Stanisławem Mazurem z Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie rozmawia Bartosz Brzyski.

„Samorząd to wielki sukces ostatnich 25 lat. Samorządowcy i mieszkańcy gmin, miast, powiatów i województw nie mogą pozwolić sobie na zepsucie tego dobrze działającego systemu” – to słowa Marszałka Województwa Łódzkiego, Witolda Stępnia, z łamów Gazety Wyborczej. Na ile odpowiadają one rzeczywistości?

Bez wątpienia należy zgodzić się z taką opinią. Reformy samorządowe uznać należy za jedne z najbardziej udanych przedsięwzięć modernizacyjnych, jakie przeprowadzaliśmy po 1989 roku. Tyle tylko, że nie możemy nie dostrzegać narastających dysfunkcjonalności w mechanizmach działania samorządu terytorialnego. Bez ich wyeliminowania nie będzie on w stanie wypełniać zadań, które mu przypisujemy. Zmiany te nie wymagają rewolucji i burzenia. Konieczny jest namysł i racjonalnie pomyślane zmiany tych elementów konstrukcji samorządu terytorialnego, które źle działają.

Cofnijmy się nieco w czasie. Kiedy koalicja AWS-UW dyskutowała o zmianie podziału administracyjnego kraju, na początku mowa była o 11 województwach, później zwiększono tę liczbę do 16. Dzisiaj to pytanie wraca, a zdania nadal są podzielone. W którą stronę powinniśmy w końcu iść?

Rzeczą fundamentalną w dyskusji o podziale terytorialnym kraju jest postrzeganie wprowadzanych zmian i korekt w długim horyzoncie. Wydaje się, że jeszcze za wcześnie na formułowanie ostatecznych ocen struktury terytorialnej i dokonywanie jej istotnej korekty – szczególnie w odniesieniu do układu regionalnego. Należy podkreślić, że bezwarunkowa wiara w nieograniczoną moc sprawczą samej tylko zmiany siatki terytorialnej państwa jest przekonaniem złudnym i fałszywym. Modernizacja samorządu terytorialnego nie może sprowadzać się tylko i wyłącznie do „dzielenia” lub „łączenia”. To myślenie archaiczne.

Co się zaś tyczy zapowiedzi odnoszących się do zmiany struktury terytorialnej, które w ostatnich tygodniach pojawiały się w prasie, to charakteryzowały się one w warstwie politycznej niespójnością. Część prominentnych przedstawicieli obozu rządowego informowała o pracach nad utworzeniem nowych województw. Inni z kolei temu zaprzeczali lub też wprost kwestionowali zasadność wprowadzania takich zmian. Rozbieżność tych opinii może wskazywać, że mamy w tym przypadku do czynienia z brakiem politycznego uzgodnienia, jak i zapewne z elementem gry politycznej.

Nie podzielam argumentów zwolenników wprowadzania tych zmian – zarówno tych dotyczących tworzenia nowych województw, jak i wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego. Uważam, że cele ekonomiczne i rozwojowe, o których mówią zwolennicy tych zmian, można osiągnąć za pomocą innych mechanizmów. Kluczem do tego jest wyjście poza dychotomię „dzielenie” lub „łączenie” i wykorzystanie potencjału tkwiącego w formule „współpracy funkcjonalnej”. Z pewnością zdyskontowanie tego potencjału nie jest łatwe. Jednakże nie sposób nie dostrzegać, że wiele państw Europy Zachodniej i Północnej ze współpracy funkcjonalnej uczyniło jedno z podstawowych narzędzi doskonalenia mechanizmów zarządzania sprawami społeczności terytorialnych, podnoszenia jakości usług publicznych oraz uruchamiania procesów rozwojowych. To wydaje się być właściwym sposobem myślenia o wzmacnianiu zdolności samorządów terytorialnych w Polsce do wypełniania przez nie tego, czego jako obywatele od nich oczekujemy.

Argumentem, który często pojawiał się w trakcie dyskusji nad docelową liczbą województw, była kwestia optymalnego dopasowania naszego podziału terytorialnego do unijnych jednostek NUTS, tak aby jak najefektywniej wykorzystywać przyszłe środki unijne. Dzisiaj, przy okazji pomysłu wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego, ten argument powraca. Na ile taka argumentacja jest zasadna? I czy w ogóle należy „przykrawać” tak istotną dla państwa kwestię jak podział terytorialny pod transfer funduszy unijnych, które w kolejnej perspektywie finansowej od 2020 roku mają ulec przecież znacznej redukcji?

Rozpocząłbym od tego, że idea tak silnego uzależnienia, również mentalnego, naszego potencjału rozwojowego od środków zewnętrznych jest ryzykowna. Sytuuje nas to w roli ubogiego krewnego, który oczekuje na zewnętrzne wsparcie, ponieważ bez niego nie jest zdolny do realizacji własnych zamiarów. Nie oznacza to, że jestem przeciwnikiem wykorzystywania tych środków. Wręcz przeciwnie. Sądzę jednak, że fundusze te powinny z jednej strony służyć budowaniu i uruchamianiu trwałych mechanizmów rozwojowych, z drugiej zaś stanowić uzupełnienie środków krajowych. Nie powinny jednak ich zastępować.

Z tego punktu widzenia plany administracyjnego wydzielenia Warszawy wraz z okolicznymi obszarami z województwa mazowieckiego wydają się być nieuzasadnione co najmniej z kilku powodów. Ograniczę się do wskazania czterech z nich. Po pierwsze, za cztery lata, wraz z nową perspektywą finansową UE, „warunki gry” ulegną zmianie, a co za tym idzie dokonywanie zmian siatki terytorialnej kraju w tym momencie nie byłoby działaniem racjonalnym i wiązałoby się ze znacznymi kosztami organizacyjnymi.

Po drugie, środki z obecnej perspektywy zostały już rozdzielone i podział ten został usankcjonowany w postaci różnego rodzaju umów. Wspominane wydzielenie wiązałoby się z konieczności renegocjacji tych umów z Komisją Europejską, co mogłoby okazać się procesem trudnym i długotrwałym, jeśli w ogóle możliwym. Warto przy tym zaznaczyć, że w wyniku tej zmiany ogólna pula środków przeznaczonych obecnie dla województwa mazowieckiego nie uległaby zmianie. Ponadto dostrzec należy pewną prawidłowość, mianowicie pomimo tego, że do biedniejszych województw trafia więcej funduszy unijnych niż do bogatszych, różnice pomiędzy nimi wciąż ulegają pogłębieniu.

Po trzecie, wyłączenie Warszawy wpłynęłoby negatywnie na możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego nowego województwa mazowieckiego. Wiele za tym przemawia, że to nowe województwo pozbawione tak prężnego ośrodka rozwoju jak Warszawa traciłoby pozycję konkurencją względem innych regionów. Podział administracyjny, w mojej opinii, skutkowałby tym, że nowe województwo mazowieckie byłoby jednym z najbiedniejszych regionów.

Po czwarte, efekty, które zamierzają osiągnąć zwolennicy tej zmiany, można byłoby osiągnąć bez podziału kosztownego i wątpliwego ekonomicznie podziału administracyjnego, ale poprzez zastosowanie tzw. mechanizmu statystycznego wydzielania Warszawy z województwa mazowieckiego. W efekcie jego zastosowania NUTS-2 obejmujący region poza metropolią warszawską otrzymywałby unijne wsparcie w ramach polityki spójności jako region słabo rozwinięty.

Profesor Stępień w przytaczanym na początku naszej rozmowy tekście mówi o „dzieleniu biedy” poprzez tworzenie nowych jednostek terytorialnych. Czy stawianie takich tez jest uprawnione?

Nie wykluczam sytuacji, w których tworzenie nowych jednostek może być uzasadnione względami społeczno-ekonomicznymi. Aby jednak decyzje o tym charakterze podejmować trzeba wpierw dysponować wiarygodnymi danymi, które zmiany te legitymizują. Dane te powinny stanowić podstawę rozmowy, konsultacji, a wreszcie decyzji.

Zasadniczo jednak przychylam się do poglądu sędziego Stępnia. Lepszym rozwiązaniem niż dzielenie jednostek samorządu terytorialnego jest ich współpraca funkcjonalna, a w dalszej kolejności ich łączenie. Za tym ostatnim przemawiać mogą względy ekonomiczne, a z kolei zniechęcać do niego może wywoływane przez nie zjawisko erozji lokalnej demokracji i poczucia wspólnotowości lokalnej.

Pojawienie się dyskusji na temat ewentualnego podziału Mazowsza wydaje się świetną okazją do szerszej refleksji na temat kształtu i funkcjonowania polskiej samorządności. Gdzie więc szukać tych obszarów wskazujących na degenerację istniejącego systemu?

Wskazać należy na co najmniej kilka dysfunkcji w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego w Polsce. Po pierwsze, to dysfunkcja etatystyczna polegająca na postępującym upaństwowieniu samorządu terytorialnego. Po drugie, dysfunkcja autokratyczna związana z stopniowym osłabianiem demokracji samorządowej (począwszy od deprecjacji pozycji radnych, po instrumentalne traktowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego) oraz ułomną wspólnotowością polegającą na kształtowaniu się relacji patrymonialno-klientelistycznych i generowanie wiążącego, krępującego podmiotowość, kapitału społecznego. Po trzecie, dysfunkcja finansowa prowadząca do stopniowego ograniczania samodzielności finansowej JST. Wspomnieć należy także o dysfunkcji absorpcji środków unijnych, czyli finansowaniu ze środków unijnych przedsięwzięć doraźnych, czemu nie towarzyszy wykorzystanie funduszy unijnych jako narzędzia stymulowania zmian rozwojowych. Szerzej dysfunkcje te opisywaliśmy w Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce.

Dotychczas skupialiśmy się na perspektywie samorządu jako całościowego systemu bądź pojedynczych gmin. A jak w Polsce powinna wyglądać wspomniana przez Pana wcześniej „współpraca funkcjonalna” pomiędzy naszymi jednostkami samorządowymi? Do tej pory ci bardziej aktywni samorządowcy narzekali, że mają związane ręce, ponieważ brakuje im narzędzi do prowadzenia polityk wychodzących poza obszar, którym zarządzają.

Wiele badaczy społeczeństwa i gospodarki od stuleci stawia sobie pytanie: co powoduje, że jedne narody się bogacą, a inne upadają? Jeśli się bliższej przyjrzeć tym rozważaniom można zauważyć, że to, co jest dla nich wspólne, to przekonanie o niezbędności istnienia woli współdziałania opartej na przekonaniu o dobrych intencjach tego, z kim przychodzi nam współdziałać oraz przekonania o konieczności funkcjonowania dobrych instancji (prawo, zwyczaj, tradycja), które ową współpracę umożliwiają. To sytuacja, którą można byłoby, używając języka nowej ekonomii, instytucjonalne określić jako stan, w którym koszty transakcyjne interakcji społecznych są niskie. To sytuacja, w której ludzie mają skłonność do kooperacji i przestrzegania reguł tejże kooperacji. To przekonanie skłania do współpracy, podejmowania ryzyka i dzielenia się nim, służy uruchamianiu procesów rozwojowych, obniża ich koszty ekonomiczne i społeczne, ułatwiają osiąganie celów jednostkowych i zbiorowych. W konsekwencji generuje to wysoki kapitał społeczny (gotowość współpracy opartej na zaufania) oraz wysoki kapitał instytucjonalny (instytucje służące współdziałaniu). W naszym kraju wciąż mamy problem – tak z jednym, jak i z drugim.

Jeśli przyjrzymy się istniejącym w porządku prawnym rozwiązaniom, to okazuje się, że teoretycznie mamy już sporo instrumentów ułatwiających taką „funkcjonalną współpracę”. Przykładem może być chociaż przyjęta na jesieni ustawa metropolitalna czy też tzw. centra usług wspólnych. Narzędzia po temu istniały w polskim porządku prawym już wcześniej, tylko niewielu chciało z nich korzystać. Różne byłyby tego powody, począwszy od zbyt słabych zachęt finansowych, brak ugruntowanych nawyków współdziałania, niskiej skłonności do korzystania z nowych form realizacji zadań publicznych. Pojawiały się swoistego rodzaju blokady psychologiczne: „moja szkoła”, „mój dom kultury”, „moja oczyszczalnia”, „sam najlepiej potrafię zrealizować przypisane mi zadania”. Tymczasem w wielu krajach to właśnie na tym poziomie zachodzi owa współpraca funkcjonalna. W jej ramach sąsiadujące samorządy terytorialne integrują swoje zasoby finansowe, dzielą się zadaniami, wspólnie je realizują, dokonują optymalizacji infrastruktury komunalnej. Po prostu wspólnie poszukują lepszych sposób zaspakajania potrzeb obywateli i efektywniejszych form realizacji zadań publicznych. To coraz częściej nie kwestia wyboru, ale konieczność. Polskie samorządy również będą coraz częściej stawać przed tą koniecznością ze względów demokratycznych, ekonomicznych i finansowych, jak również rosnących oczekiwań obywateli względem jakości świadczonych dla nich usług publicznych.

Kiedy zastanawiam się nad spójną strategią dotyczącą samorządu, która wyszłaby z kręgów rządowych, to jedyne co przychodzi mi do głowy, to słynny raport Boniego „Polska 2030”. Czy w sytuacji takiej „biedy strategicznej” można w ogóle na poważnie dyskutować o potencjalnych reformach jednostek terytorialnych?

Z owym „ubóstwem myślenia strategicznego” związany jest jeden z zasadniczych problemów naszego kraju. W działaniach modernizacyjnych wyraźnie dostrzegalny jest brak strategiczno-koordynacyjnego ośrodka odpowiedzialnego za wytyczanie celów działań modernizacyjnych oraz koordynację ich realizacji. Brak tego systemowego rozwiązania skutkuje fragmentaryzacją, niespójnością, przypadkowością tych działań. Niezwykle rzadko badamy także efekty podejmowanych przedsięwzięć modernizacyjnych. Kategorie takie jak systemowe uczenie się, współzarządzanie publiczne, polityki publiczne oparte na dowodach, analiza polityk publicznych, które wchodzą w skład kanonu podstawowego nowocześnie pojmowanego zarządzania publicznego nawet jeśli są obecne dyskursie dotyczących państwa i jego działań, to poziom rzeczywistego ich wykorzystania jest mocno ograniczony.

Czy nie jest tak, że owa „strategiczna impotencja” wynika po prostu z wygodnictwa naszych elit politycznych, dla których w ostatniej dekadzie jedyną „strategią” było bierne dostosowanie się do absorpcji środków unijnych? A dziś po prostu wciąż się z tego „koncepcyjnego lenistwa” nie ruszyliśmy?

Z pewnością wiele jest racji w takim stwierdzeniu. Rozdzielanie środków unijnych, do pewnego stopnia, stało się synonimem rządzenia w naszym kraju. Przy pomocy tych środków wiele cywilizacyjnych opóźnień udało nam się wyeliminować lub ograniczyć. To trzeba dostrzec i pozytywnie odnotować. Zauważyć jednakże należy również to, że przy pomocy tych środków nie wykreowaliśmy silnych mechanizmów rozwojowych, nie zbudowaliśmy konkurencyjnej gospodarki, a jej poziom zaawansowania technologicznego wciąż jest niewystarczający. Nie powiodły się także próby ograniczenia silnych zróżnicowań społeczno-ekonomicznych w relacjach międzyregionalnych i wewnątrzregionalnych. Nauczyliśmy się wydawać środki europejskie w sensie proceduralnym, natomiast słabo idzie nam ich wykorzystanie dla budowania potencjału rozwojowego, który ma podtrzymywać nasz rozwój w przyszłości. Pojawia się pytanie, jak będziemy finansować nasze działania rozwojowe w sytuacji, kiedy wielkość środków europejskich będzie mniejsza lub znacząco mniejsza. Pojawia się także pytanie o rolę i funkcje rozwojowe samorządu regionalnego oraz mechanizmy ich finansowania w przyszłości. Waga tych problemów uzasadnia, aby rządzący potraktowali je jako zasługujące na uwagę szczególną, a nie tylko jeden z wielu politycznie deklarowanych priorytetów. Od tego, jakie znajdzie odpowiedzi na te pytania, zależeć będą rzeczywiste szanse rozwojowe naszego państwa.

Rozmawiał Bartosz Brzyski