Dudek: Dlaczego akurat 16 województw?

Ostateczny kształt reformy samorządowej z 1999 r. był wypadkową pierwotnych pomysłów, motywowanych argumentami ekonomicznymi, politycznych nacisków starych województw gierkowskich i kwestii poczucia prestiżu lokalnych elit i mieszkańców. Swoje zrobił także Aleksander Kwaśniewski. Dzisiaj w Polsce mogliśmy mieć zarówno 8, 12, jak i 15 województw. O polskich przygodach z województwami i powiatami rozmawiamy z prof. Antonim Dudkiem.

Proces akcesyjny Polski do struktur unijnych wiązał się z szeregiem mniejszych i większych reform ustrojowych, politycznych czy społecznych, wynikających z konieczności przyjęcia europejskiego dorobku prawnego,  acquis communautaire. Jednym z tych działań było dokończeniu rozpoczętej w 1990 r. reformy samorządowej. Do czego była nam potrzebna zmiana jednostek terytorialnych?

Przede wszystkim chodziło o proces pozyskiwania środków unijnych. Zakładano, że małe województwa, a było ich 49, są organizmami niezdolnymi do stworzenia odpowiedniego aparatu wykonawczego, który profesjonalnie przygotowywałby wnioski, a później zarządzał otrzymanymi funduszami. Drugi argument dotyczył przekonań części Polaków, którzy kontestowali przeprowadzoną przez Gierka reformę z lat 70. i domagali się przywrócenia powiatów. Kluczowe były jednak pobudki unijne.

Jakie nastroje polityczne towarzyszyły na przełomie 1998/99 roku zmianie podziału administracyjnego? Dziś myślimy o tym procesie jako czymś naturalnym, ale zdaje się, że wątpliwości formułowano z każdej strony sceny politycznej – od PSL-u po część AWS-u.

W pierwszej kolejności opór stawiały te ośrodki, które według pierwotnych planów miały utracić status województwa, a posiadały go już przed reformą z 1975 r. (w Polsce mieliśmy wówczas do czynienia z 17 województwami) – chodziło o takie miasta jak Kielce, Opole, Bydgoszcz i Zielona Góra. W związku z tym przeciwko utracie przez nie statusu wojewódzkiego protestowali w Sejmie wszyscy posłowie z ich okręgów, bez względu na partyjne barwy. Inaczej było w przypadku mniejszych ośrodków, jak Ciechanów czy Biała Podlaska, gdzie mieszkańcy i lokalna opinia publiczna miały poczucie, że awans na szczebel wojewódzki był czymś na wyrost, stąd skala protestów i obaw związanych z utratą statusu była mniejsza. To wszystko sprawiło, że ostatecznie wszystkie dawne województwa, z wyjątkiem środkowopomorskiego ze stolicą w Koszalinie, sprzed reformy gierkowskiej zostały przywrócone.

Jeśli chodzi o wątpliwości partii politycznych, to warto przypomnieć pomysły PSL-u, który postulował albo zmniejszenie liczby województw do dwudziestu kilku, albo połączenie już istniejących w takie zrzeszenia regionalne, w ramach których możliwe byłoby stworzenie efektywnego aparatu absorbcji środków unijnych.

Z jakiego powodu to głównie prawica formułowała wątpliwości dotyczące radykalnego zmniejszenia liczby województw? Czy da się to wyjaśnić niechęcią do potencjalnej „federalizacji” Polski?

Takie ujęcie sprawy wydaje się zasadne, tym bardziej, że początkowo mowa była nawet o 8 województwach. W latach 90., o czym dzisiaj mało się już pamięta, na skrajnej prawicy duży niepokój budziły unijne euroregiony. Obawiano się rozmywania czy nawet przekreślania granic państwowych i procesu „landyzacji” Polski, przez co zaczniemy przypominać rodzaj państwa federalnego. Ponadto, obawiano się sytuacji, w której wielkie województwa zachodniego zaczną się, wykorzystując do tego właśnie transgraniczne euroregiony, ściślej integrować z landami w Niemczech, co dodatkowo wzmocni procesy odśrodkowe w Polsce.

Pierwotne założenia reformy z 1999 roku budziły największy sprzeciw wśród regionalnych elit, które jak Koszalin, Bydgoszcz, Opole czy Kielce traciły możliwość zarządzania strukturami wojewódzkimi. Lokalny interes wygrywał z argumentami ekonomicznymi, związanymi z efektywnym zarządzaniem środkami unijnymi?

Nie tylko regionalnych interesów, był także interes prezydenta Kwaśniewskiego.

No właśnie, szczególnie po ogłoszeniu pierwotnego planu utworzenia 12 województw Aleksander Kwaśniewski włączył się w walkę o reelekcję i o obronę niektórych z likwidowanych ośrodków. W czerwcu 1998 r. pojawiła się sformułowana przez głowę państwa propozycja zwiększenia liczby województw do 15. Czy faktycznie możemy nazwać Aleksandra Kwaśniewskiego „ojcem” tych dodatkowych województw?

To zwiększenie było przede wszystkim wynikiem skutecznego nacisku posłów i lokalnych patriotyzmów, które już z propozycji 12 województw uczyniły 15. W tej postaci ustawa została uchwalona w lipcu, natomiast została zawetowana przez Aleksandra Kwaśniewskiego – przypomnę, że rządząca wówczas koalicja AWS-UW nie miała większości 3/5 wystarczającej do odrzucenia veta prezydenta i musiała pójść na kompromis. Kwaśniewski domagał się 17 województw…

Czemu akurat 17? Chodziło konkretnie o zatrzymanie tego nieszczęsnego Koszalina?

Proszę pamiętać, że Aleksander Kwaśniewski reprezentował jednak Sojusz Lewicy Demokratycznej, partię z elektoratem postkomunistycznym i silnym resentymentem PRL-owskim. Dla tych ludzi powrót do 17 województw sprzed reformy gierkowskiej był pewnego rodzaju rozwiązaniem idealnym. Stąd te 17 jest tak samo dyskusyjne jak 16 czy 18.

Ostatecznie doszło do kompromisu, gdyż AWS nie chciał pokazać, że całkowicie ulega Kwaśniewskiemu. Tak więc jako to szesnaste kompromisowe województwo załapało się świętokrzyskie, którego nie było w projekcie z lipca 1998 roku. Natomiast środkowopomorskie już nie, co do tej pory Kwaśniewskiemu się wypomina, jako że pochodzi z Białogardu.

Jednak były prezydent i tak swoje ugrał, a ta reforma była początkiem konfliktu na linii rząd-prezydent. Proszę pamiętać, że na początku miało być tych województw 12, w związku z czym Kwaśniewski jeździł po lokalnych wiecach i agitował na rzecz stworzenia dodatkowych ośrodków. W pierwszej propozycji nie było opolskiego, lubuskiego i bodaj kujawsko-pomorskiego, także Kwaśniewski grał na przywiązanie swojego elektoratu i ta gra świetnie się udała. Jego aktywność wokół reformy wypłynęła również na późniejsze zwycięstwo w I turze wyborów prezydenckich w 2000 r. Także o ile ta reforma pomogła Kwaśniewskiemu, o tyle rządowi zaszkodziła.

Zły rząd, który zabiera i dobry prezydent, który broni.

W przypadku likwidacji części województw nie chodziło tylko o argumenty natury ekonomicznej, lecz także prestiżowej. Często pierwszym poleceniem, jakie otrzymywali urzędnicy z Ciechanowa, Bielska-Białej czy Białej Podlaskiej, to wysłanie służbowych samochodów do nowych ośrodków wojewódzkich. Rzeczy może drobne, lecz symboliczne, upokarzające i degradujące status dotychczasowych lokalnych elit.

Jednocześnie trzeba pamiętać, że reforma z 1999 r. miała również swój rewers, już nie tak dotkliwy dla byłych urzędników byłych województw, czyli utworzenie powiatów. 

Konkretnie 308 powiatów wiejskich, 65 grodzkich oraz przywrócenie trójstopniowego podziału administracyjnego. Jej celem była decentralizacja państwa. Udało się ją Pana zdaniem osiągnąć?

Dość powszechna jest opinia, że tych powiatów utworzono zbyt wiele. Praktycznie nikt tego nie kwestionuje, że o ile była ostra walka o liczbę województw, to powiaty sobie odpuszczono i właściwie każda lokalna społeczność, która chociaż minimalnie zabiegała o to żeby mieć powiat – dostawała go. Efekt jest taki, że zdaniem wielu specjalistów jest ich za dużo. To w konsekwencji przyczyniło się do znacznego rozrostu aparatu samorządu terytorialnego.

Druga kwestia dotyczy poczucia prestiżu. I tutaj mówimy nie tylko o tych 33 dawnych miastach wojewódzkich, które automatycznie zostały stolicami powiatów, lecz o tych kilkuset ośrodkach, które z pozycji gmin przeskoczyły na nowy szczebel powiatu, często zresztą na wyrost (bez uzasadnienia ekonomicznego czy merytorycznego), podobnie jak miało to miejsce przy reformie wojewódzkiej Gierka. Dziś jednak nich nie odważy się na „zamach na powiaty”, gdyż będzie się to wiązało z ogromnymi kosztami wizerunkowymi. W tym kontekście należy więc podkreślić polityczną odwagę rządu Buzka.

Sam zastanawiam się czy nie należało jednak pozostać przy istniejących 49 województwach, lecz zgodnie z propozycjami ludowców stworzyć z nich 8 wielkich makroregionów, które byłyby jednocześnie historycznymi regionami, jak Pomorze, Małopolska, Wielkopolska czy Mazowsze – i tam na zasadzie porozumienia między województwami stworzyć struktury, które zajmowałyby się absorbcją środków unijnych. Co prawda, trudno powiedzieć na ile nie skończyłoby się to później jakąś totalną wojną w ramach regionów o to kto ile ma dostać do swojego województwa, ale to jest temat już czysto abstrakcyjny.

Rozmawiał Marcin Makowski.