Kontrola żywności po polsku
Od wielu lat w Polsce prowadzone są dyskusje na temat potrzeby konsolidacji rozproszonego systemu organów urzędowej kontroli żywności (UKŻ). Dziś za to zadanie odpowiada aż pięć inspekcji. Co prawda, działania legislacyjne zmierzające do reorganizacji systemu podejmowane były już w Polsce kilkakrotnie (2006, 2010, 2013), jednak projekty te nie doczekały się nawet prac sejmowych. Dlatego spore nadzieje należy pokładać w powołanej ostatnio podkomisji, której zadaniem jest reforma UKŻ.
Struktura organizacyjna urzędowej kontroli żywności w Polsce obejmuje: Państwową Inspekcję Sanitarną (PIS), Inspekcję Weterynaryjną (IW), Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (IJHARS), Inspekcję Handlową (IH) oraz Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORiN). W rezultacie za bezpieczeństwo żywności odpowiada aż pięć podmiotów, podległych różnym ministerstwom. Roczny koszt ich utrzymania wynosi prawie dwa miliardy złotych.
Obecna złożoność struktury UKŻ przekłada się na ogromną liczbę regulacji, które były tworzone w różnym czasie i miały na celu realizację różnych celów oraz zadań.
To zróżnicowanie widoczne jest m.in. w odmiennej terminologii i języku używanym w poszczególnych aktach. Sytuacja ta prowadzi do występowania wątpliwości interpretacyjnych przy wyznaczaniu granic kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi inspekcjami, a dodatkowo powoduje różnice w sposobie ich funkcjonowania i działania. W praktyce bowiem każda z inspekcji działa przede wszystkim w oparciu o „swoją” ustawę ustrojową.
Co więcej, problemy z wyznaczeniem granic kompetencyjnych wynikają z przyjętych kryteriów ich podziału, które obejmują dziś charakter wymagań (bezpieczeństwo oraz jakość żywności), rodzaj produktów (pochodzenie roślinne lub zwierzęce) oraz etap łańcucha żywnościowego (produkcja i sprzedaż detaliczna). Trudno wskazać jasną granicę pomiędzy bezpieczeństwem a jakością (określone naruszenie wpływa zarówno na zdrowie, jak i interes ekonomiczny konsumenta), produktem pochodzenia zwierzęcego i roślinnego (problem produktów wieloskładnikowych) czy też pomiędzy produkcją i obrotem (sprzedaż może być prowadzona w miejscu produkcji, a obróbka produktów w miejscu sprzedaży).
Istnienie tak wielu struktur organizacyjnych w zakresie UKŻ w konsekwencji musi prowadzić do powstawania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami. Sytuacja ta prowadzi do spadku skuteczności organów, które zamiast skupiać się wyłącznie na swoich obowiązkach, w pierwszej kolejności badają swój zakres kompetencji.
Co więcej, przedsiębiorca naruszający prawo (np. poprzez zafałszowanie) może w stosunkowo łatwy sposób uchylić się od decyzji wprowadzającej środki nadzoru lub nakładającej kary pieniężne, zaskarżając brak przedmiotowych kompetencji konkretnej inspekcji. Z drugiej strony istnienie tak wielu struktur UKŻ powoduje utrudnienia dla przedsiębiorców, którzy podlegają wielokrotnym kontrolom różnych organów UKŻ. Brak kompleksowego systemu nadzoru jest szczególnie uciążliwy dla firm prowadzących kilka rodzajów działalności na rynku spożywczym.
Kolejną słabością systemu kontroli żywności w Polsce jest tzw. podwójne podporządkowanie terenowych organów UKŻ. Z jednej strony podlegają one bowiem merytorycznemu nadzorowi organów centralnych, ale jednocześnie, jako organy administracji zespolonej, podlegają także wojewodzie. Mając na uwadze, że produkcja i obrót żywności zdecydowanie wykraczają poza obszar lokalny czy nawet regionalny, terenowe organy UKŻ powinny być całkowicie (personalnie, finansowo i merytorycznie) podporządkowane organowi centralnemu. Tylko taka struktura pozwala w sposób racjonalny zarządzać ryzykiem wiązanym z wytwarzaniem i obrotem żywności.
Na koniec warto zwrócić uwagę, że od kilkunastu lat mamy do czynienia z globalnym trendem polegającym na konsolidacji struktur UKŻ.
Zmiany takie wprowadzone zostały m.in. w Danii i Kanadzie (1997), Irlandii (1998), Wielkiej Brytanii (2000) oraz Finlandii, Holandii, Niemczech i Nowej Zelandii (2002). Co istotne, w państwach tych konsolidacja struktur UKŻ skutkuje poprawą efektywności nadzoru i zarządzania systemu, jak również obniżeniem kosztów funkcjonowania służb. Pozostaje mieć nadzieję, że nowo powołanej sejmowej podkomisji uda się skonsolidować system kontroli żywności, który będzie bardziej służył producentom i konsumentom niż samym inspekcjom.
Tekst pierwotnie został opublikowany na stronie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
