Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Zbigniew Derdziuk  27 stycznia 2016

Derdziuk: „Strumienie mocy” – czyli jak rządzić Polską

Zbigniew Derdziuk  27 stycznia 2016
przeczytanie zajmie 15 min
Derdziuk: „Strumienie mocy” – czyli jak rządzić Polską wikipedia.pl

Nie da się dobrze zarządzać ministerstwami – jakkolwiek je sformatujemy – jeśli nie będziemy wiedzieć, jak ma wyglądać centrum rządu. Główne pytanie brzmi więc: co premierowi potrzebne jest do rządzenia? Odpowiedzi można udzielić przyglądając się pięciu strumieniom władzy.

Pierwszym z nich jest prawo. Premier musi wpływać na jego tworzenie, ponieważ jest to narzędzie bezpośredniego i pośredniego zarządzanie państwem. Obecnie dla Rady Ministrów rolę tę pełni Rządowe Centrum Legislacji (RCL). Należy je jednak rozbudować i dążyć do uspójnienia tworzonych przepisów. Również powinna zostać dokładnie określona rola ministerstw w tym procesie, żeby tworzone prawo było spójne, a nie resortowe. W ministerstwach są departamenty prawne, ale mają swojego szefa politycznego, którego zadania wykonują. Dlatego wydziały legislacji powinny znaleźć się pod merytorycznym nadzorem szefa RCL.

Drugi strumień władzy to budżet. Tu ważną rolę oczywiście odgrywa Ministerstwo Finansów, co powoduje, że potrzebna jest bardzo bliska współpraca premiera z ministrem finansów, który powinien być jego „narzędziem”, a nie samodzielnym politykiem – w przeciwnym razie siła szefa rządu słabnie. Jednak ten minister musi mieć także autorytet wynikający z panowania nad stworzonym budżetem i umiejętnego zarządzania nim. Chodzi więc nie tylko o działania polegające na zestawianiu słupków, czyli byciu księgowym, ale o pełnienie roli dyrektora finansowego rządu.

Trzecim strumieniem jest informacja. Dzisiaj trzeba myśleć o zarządzaniu państwem jako zarządzaniu zbiorem informacji, które znajdują się w jego repozytorium. Kiedyś dominowało podejście, że informacja to przede wszystkim komunikacja i to nadal jest aktualne, ale dzisiaj podejmowanie decyzji powinno być oparte o duże zbiory wiedzy na podstawie danych, które mamy. Dziś pozwala na to Big Data. Ale w tym musi brać udział także instytucja, która gromadzi dobre dane, czyli Główny Urząd Statystyczny.

Obecnie posiadamy wiele danych i jeszcze więcej możliwości zarządzania tymi zasobami. Chodzi o to, by zarządzanie nimi było łatwe do monitorowania. Przy systemach informatycznych mamy większą transparentność procesów. Pozyskiwanie i przetwarzanie informacji powinno odbywać się online. Dziś żeby dowiedzieć się ile osób jest zatrudnionych w danym ministerstwie trzeba wysłać pismo i czekać na odpowiedź.

Tutaj dochodzimy do czwartego strumienia, czyli kadr. Premier ma do dyspozycji służbę cywilną i szefa służby cywilnej. Jednak problemem jest dzisiaj to, że te „narzędzia” nie są dobrze wykorzystywane. Trzeba zdefiniować wymagania, profile osobowe oraz wprowadzić transparentny pomiar kryteriów ich oceny. Trzeba również porzucić fikcję konkursów. W 1998 roku powstała ustawa o służbie cywilnej, która była bardzo idealistyczna. Skończyło się to tym, że komisje wybierały dyrektorów generalnych – tylko żaden minister nie chciał z nimi pracować. Co prawda, spełniali wszystkie wymagania, ale nie byli akceptowani przez swojego szefa. Brakowało poziomu komunikacyjnego. Oczywiście taka osoba musi spełniać kryteria dotyczące wiedzy, doświadczenia oraz posiadać wiedzę z zarządzania, jednak jeszcze ważniejsze jest, by współpracowała z dobrze przygotowanym w tym ostatnim względzie ministrem.

Piąty element to struktura. Ważne jest jacy ludzie pracują – ich kompetencje, profil, wymagania kierowane wobec nich – ale istotne znaczenie ma również struktura, w jakiej się poruszają, to narzuca sposób funkcjonowania. W dzisiejszym podejściu ten wymiar jest nieco pomijany. Za całość funkcjonowania administracji publicznej powinno odpowiadać ministerstwo administracji. Dzisiaj będę bronił Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAC) z małymi zmianami, z racji tego, że było to narzędzie premiera kształtowania standardu pracy administracji, a także zarządzania strukturą.

Kiedyś Michał Kulesza miał pomysł Generalnego Urzędu Administracji Publicznej, czyli instytucji, która zajmuje się analizą struktur oraz powielania procesów. Dziś można pójść jeszcze dalej w odniesieniu do zarządzana procesowego. Dokonało się to między innymi w ZUS-ie poprzez ujednolicenie struktur, ich porównywalność i benchmarkowanie.

MAC ważny był także w wymiarze jednolitości struktury zarządzania administracją. Tu pojawia się pytanie, jak w ogóle podejść do zarządzania samorządami, bo to także element administracji publicznej, która powinna być w dużo większym stopniu zestandaryzowana. Oczywiście musi pozostać niezależność, zasada pomocniczości, ale nie można zapominać o benchmarkingu, o tym, że tolerancja kosztów własnych i kosztów obsługiwanych powinna mieścić się w określonych ramach.

W tym miejscu dochodzi jeszcze jeden problem – zarządzania projektowego, tzn. myślenia o zarządzaniu projektami legislacyjnymi lub wdrożeniowymi, które mają wymiar ponadresortowy. W Polsce mamy zespoły międzyresortowe, ale potrzeba jest dobrego zarządzania nimi z całym sztafażem elementów, które są wymagane przez normalne praktyki menadżerskie takie jak metoda PRINCE2: cele, KPI (Key Performance Indicators), raporty, monitorowanie, rezultaty, czas, budżet i na końcu ewaluacja. Ta ostatnia jest elementem koniecznym.

Mamy więc pięć strumieni władzy – prawo, kadry, budżet, struktura, informacja – niezbędnych do tego, by premier mógł skutecznie zarządzać. Posiada odpowiednie struktury, wie jaki jest obieg informacji, tworzy prawo, ma kompetentnych ludzi, których ocenia według określonych kryteriów służby cywilnej, zarządza nimi i alokuje oraz dobrze skrojony budżet, który pozwala na przeprowadzanie niezbędnych działań.

Resorty

Centrum rządu powinno działać w oparciu o tworzenie profesjonalnych dziedzinowych resortów i uwzględniać perspektywę strumieni, które zostały przedstawione. Dlatego ważne jest umocowanie Ministra Cyfryzacji(niezależnie od tego czy będzie kierował odrębnym resortem, czy zespolonym z administracją) do tego, by był liderem zmian w zarządzaniu administracją, ponieważ posiada on do tego wszelkie narzędzia związane z procesami informatyzacji.  Powinien mu zostać powierzony także nadzór nad służbą cywilną. W Polsce potrzebne jest wprowadzenie rozwiązań w jej obszarze, takich jak alokowanie ludzi do poszczególnych projektów oraz „wyjmowanie” ich z bieżącej pracy w innych instytucjach, a może się to odbyć dzięki odpowiednim aplikacjom i systemom.

Kierowanie państwem to zarządzanie informacją, ale musi się to odbywać także z udziałem samych obywateli. MAC zrobiło dwa atrakcyjne projekty. Jeden to ePUAP, który trzeba konsekwentnie rozwijać, a drugi to skupienie się na zarządzaniu informatyką publiczną. Powstał dokument Pryncypia architektury korporacyjnej podmiotów publicznych. Zaprezentowane w nim zostało podejście, w którym wszystkie systemy administracyjne powinny odpowiadać na pytania: jaki mają cel? Jakie usługi dostarczają? Jaka jest ich operacyjność? Czy następuje wymiana danych i przeciwdziała się duplikowaniu ich pobierania od obywateli? Z tej perspektywy nie można zapominać, że wyzwaniem, przed którym stoimy jest także cyberbezpieczeństwo związane z zabezpieczeniem tych wszystkich zasobów.

Zadaniem Ministra Cyfryzacji powinien być również pozytywny kontakt obywateli z władzą poprzez wyraźne pokazanie tego, co od władzy otrzymujemy, tak by państwa nie doświadczać wyłącznie w momencie, kiedy otrzymuje się mandat. To się na szczęście powoli zmienia dzięki technologii. Mamy w smartfonach coraz więcej narzędzi. Państwo musi zmierzać więc w takim kierunku, by usługi były dostępne za pomocą nowoczesnych technologii. Trzeba przebudować procesy tak, żeby były dostępne online. Dzisiaj można już skorzystać z ePUAP, wejść na konto dowodu osobistego, zobaczyć rejestr PESEL, dostępny online jest krajowy rejestr karny, tak samo jak księgi wieczyste. Za jakiś czas będzie można pozyskiwać zaświadczenia z urzędu stanu cywilnego. Takie podejście jest standardem w wielu krajach, np. w Czechach komunikacja państwa z obywatelami odbywa się przez elektroniczne skrzynki pocztowe „Datowe Schranki”, które obsługuje Poczta Czeska.

Oczywiście państwo ponosi koszty związane z budowaniem systemów informatycznych. Są to koszty pośrednie funkcjonowania państwa. Jednak powinno się podchodzić do zarządzania nimi metodą TCO (Total Cost of Ownership). Nie można patrzeć wyłącznie na koszty samej budowy projektu informatycznego, ale także na te związane z jego utrzymaniem i zwrotem. Ale jeszcze do niedawna nie mieliśmy metodologii kosztów pośrednich.

Jak dobrze podzielić zarządzanie administracją zespoloną związaną z administracją terenową? Jest to możliwe tylko jeśli będą istniały i zostaną wprowadzone dobre standardy oraz benchmarkowanie. Mamy dobre przykłady wojewodów – jak na przykład w wojewody małopolskiego, który zintegrował służby w zakresie zatrudnienia, a dla sanepidu wprowadził jednolitą strukturę specjalizacji laboratoriów. W województwie podlaskim został wdrożony system obiegu dokumentów. Problemem związanym z terenowymi organami administracji rządowej jest ich funkcjonowanie według lokalnego standardu, a nie dobrego benchmarku.

Także w samorządach trzeba przede wszystkim zestandaryzować procesy. Jeżeli zaczęła się metrykalizacja, czyli opis standardu usług administracji publicznej na poziomie rządowym, teraz trzeba wypracować te dobre praktyki w miastach. Żaden wójt nie tworzy własnego prawa, jest więc ono wspólną ramą dla wszystkich. Dzięki elektronizacji, oparciu usług o tę samą platformę, jest możliwość efektywnego działania i przede wszystkim porównywalności. W ten sposób można zestawiać ile kosztuje decyzja w jednym czy drugim urzędzie miasta.

Chodzi o to, jaka jest efektywność kosztów zarządzania względem obsługiwanej sumy. I ten benchmarking trzeba robić, najlepiej poprzez zestandaryzowane procesy budżetowania. Nie ma co dawać za dużo dotacji, kiedy przejada je sama administracja. Oczywiście ograniczeniem jest fakt, że nie można jej zbytnio zwijać. Jej zadaniem jest utrzymywanie się w gotowości, czekanie na klienta. Ich ruch najczęściej „wywoływany” jest poprzez zmianę prawa, akcje medialne albo różne przypadki życiowe. Gdy zmienia się system emerytalny, to wielu emerytów pojawia się w ZUS-ie z pytaniem, czy nie ma zagrożenia dla ich świadczeń, a zmiana przepisów pomocy społecznej gromadzi tłumy w MOPS-ie. Nie jest tak, że można administrację ograniczyć do potrzeb chwili, ponieważ w każdym momencie może okazać się potrzebna i trzeba ją utrzymywać w terenie.

Jeżeli chodzi o najlepiej skrojone Ministerstwo Finansów, powinno ono opierać się na trzech instytucjach finansowych: budżecie, finansach publicznych oraz majątku Skarbu Państwa, który obecnie leży w kompetencjach Ministerstwa Skarbu Państwa. Tu pojawia się pewien problem. Rolą ministerstw ma być polityka regulacyjna – kształtowanie polityk. Ale w przypadku zarządzania majątkiem skarbu państwa, trzeba się zastanowić, jak stworzyć politykę właścicielską spójną z polityką regulacyjną. Dobrze ten problem obrazuje konieczność wyprowadzenia górnictwa z Ministerstwa Gospodarki. Nie można przecież być jednocześnie regulatorem i właścicielem.

Równie ważnym pytaniem jest: jak zarządzać majątkiem? Dziś jest to duży dział w Ministerstwie Skarbu, w którym podejmuje się wszystkie decyzje. Zamiana służebności powyżej 50 tys. zł wymaga zgody tego resortu. Ale czy do tego potrzebne jest oddzielne ministerstwo, czy wystarczyłby departament w innym resorcie?

Oprócz tego Ministerstwo Skarbu zajmuje się polityką właścicielską, która w przyszłości powinna przejść do jakiejś agencji. Tu pojawia się kwestia państwa jako właściciela. W dzisiejszym świecie, w którym zobaczyliśmy, że kapitał ma narodowość, państwo nie powinno wyzbywać się strategicznych spółek i powinno umieć nimi zarządzać. Chodzi o to, by państwo wyznaczało im cele, zarządzało i współdziałało z innymi podmiotami, a tym samym oddziaływało na rynki. Z tego względu celem nie powinna być prywatyzacja, lecz efektywne zarządzanie majątkiem.

Problemem w Polsce jest również relacja państwa z obywatelem. Każdy z nas powinien posiadać dwa konta – jedno związane z poborem danin, drugie z wypłatą benefitów. Trzeba stworzyć jedną agencję danin publicznych wydzieloną z Ministerstwa Finansów i połączyć z częścią poboru składek w ZUS-ie i KRUS-ie, która zarządzałaby rozliczeniami z płatnikami, tak by klient miał jedną instytucję, do której płaci daniny. Ponadto należy stworzyć zintegrowane konto dla rozliczeń świadczeń, jakie obywatel otrzymuje od państwa i jego instytucji. Dobrze by te oba konta były zintegrowane, tak by lepiej monitorować i bilansować przepływy „od” i „na rzecz” obywateli.

Przemyślenia wymaga również określenie bazy składkowej i rozróżnienie na fundusze. Baza dochodów obywatela do naliczenia składek emerytalno-rentowych (FUS), składek na ubezpieczenie zdrowotne (NFZ) oraz przychodu do podatku (PIT) jest dzisiaj różna, a dla zmniejszenia obciążeń administracyjnych płatników i prostoty systemu może być jedna podstawa ze wskazaniem właściwego poziomu procentowego daniny na poszczególne cele. Określona wysokość na zdrowie limituje wydatki państwa na ten cel. Jeśli chcemy więcej wydawać, to powinniśmy zwiększyć składkę. Podobnie jest z podziałem na fundusze w FUS, które mają charakter informacyjny oraz stymulujący. Na przykład na fundusz wypadkowy (FUS), który jest bardzo dobrym edukacyjnym przedsięwzięciem, płaci się składkę w zależności od poziomu wypadków i jest to racjonalny sposób bodźcowania obywateli przez państwa. Zauważmy, że z powodów demograficznych znajdziemy się w sytuacji, w której państwo będzie miało mniej zasobów do dzielenia, więc będzie konieczne, żeby w sposób akceptowalny prowadzić politykę społeczną, ale i posiadać do tego odpowiednie narzędzia i mechanizmy poboru danin i dystrybucji świadczeń.

Ministerstwo Finansów powinno mieć większe kompetencje związane z zarządzaniem budżetem i różnymi politykami efektywnościowymi poszczególnych działań. To było podejmowane i pokazało, że formuła budżetu zadaniowego się nie sprawdziła. Obecnie mamy Departament Budżetu, który zarządza słupkami i wciąż powtarza: „na to nie ma pieniędzy”. Ale państwo potrzebuje w Ministerstwie Finansów partnerów do dialogu z innymi resortami, którzy będą pokazywać, że jak coś zostanie zrobione, to przyniesie to zwrot. Chodzi także o to, by wykonywać budżet rzeczowo, a nie tylko finansowo.

Prowadzenie polityki rozwojowej wymaga innego określenia roli MF i całego rządu. Jak mamy priorytety wydatków publicznych, to nie można ich monitorować wyłącznie pod kątem czy wszystko się zgadza księgowo, ale trzeba też patrzeć z perspektywy tego, jak kształtuje to rozwój. Dziś jednak każdy z resortów gospodarczych kształtuje politykę rozwoju po swojemu. Istnieje więc w tym względzie potencjał uspójnienia. Powinniśmy patrzeć na efektywność poszczególnych polityk i je mierzyć, także w wymiarze wydatkowanych środków. Trzeba pamiętać, że państwo nie jest od osiągania zysku, a od zrównoważonego rozwoju. Do tego potrzebna jest strategia konkurowania na rynku europejskim i globalnym. Musimy sobie odpowiedzieć na podstawowe pytania: czy chcemy być tylko montownią czy także producentem oraz w jak sposób finansować innowacje.

Pozytywną rolę w tym ostatnim przypadku odgrywa obecnie Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W tym obszarze skupiono się na obszarze B+R, zaczęto opierać się na efektywności procesu, a nie tylko wydawaniu pieniędzy. Dobrą rolę pełni tu Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, które pokazuje, jak uczyć się na błędach i dostosowuje swoje instrumenty wsparcia do potrzeb rynku. Potrzebna jest do tego otwartość i rozmowa ze środowiskiem biznesowym.

To pokazuje, że trzeba łączyć osoby i struktury, szukać rozwiązań, które są nastawione na rezultaty, a nie procedury. Nasza administracja jest jednak wciąż nastawiona na te drugie, a służby kontrolne nie są w stanie zmierzyć skuteczności działania, tylko koncentrują się na zgodności z przepisami. Nie interesuje ich, że system nie działa, a drogą nie można przejechać, jeśli jest to zgodne z procedurami. Wyzwaniem jest więc zmiana paradygmatu administracji. Trzeba pamiętać, że zarządzanie dzisiejszym państwem jest zarządzaniem pośrednim, z odroczonym skutkiem.

Ministerstwo Sprawiedliwości zapoczątkowało dobre praktyki. Prowadzą benchmarkig apelacji. Wprowadzili też strategię w oparciu o zrównoważoną kartę wyników dla prokuratury i przestrzeni sprawiedliwości. Trzeba jednak pamiętać, że czym innym jest prowadzenie spraw i osądzanie, a czym innym zarządzanie systemem sądownictwa. Ważny jest jednak problem tolerancji długości rozstrzygania. Jeden sędzia jest w stanie rozstrzygać w pół roku, a drugi w półtora. Oczywiście sprawy nie zawsze są porównywalne, ale tolerancja powinna mieścić się w 50 %, a nie w 300%.

Reforma sądów wprowadzona przez Ministra Sprawiedliwości, Jarosława Gowina, była racjonalna, ale niestety polityka zwyciężyła. Nie chodzi o to, by skarżący i pozwani jeździli po całej Polsce, ale czasami pojawia się problem, że sędziowie gotowi są do pracy, ale brakuje im spraw, z kolei gdzie indziej mają ich zbyt wiele. Ministerstwo powinno rozwiązywać ten problem za pomocą centrum usług wspólnych, tworzenia algorytmów do podejmowania decyzji i rozdziału zadań. To jest związane z procesem uelastyczniania, który będzie niezbędny do przygotowania państwa na migrację wewnątrzkrajową obywateli związanej z metropolizacją świata, ciągnięcia do centrów.

W tym kontekście warto podać konkretny przykład. W ZUS-ie istnieje centrum komorników. W 2011 roku było milion wniosków komorniczych do Zakładu czy emeryt ma dochody. W każdym z 43 oddziałów był zespół, który się tym zajmował. Za mojej kadencji została zredukowana ich ilość do ośmiu i wyprowadzono je z dużych miast. Stworzono aplikację do komunikacji z komornikami oraz mechanizm pracy w sieci, za pomocą których przekazywano sprawy z regionów bardziej obłożonych do tych, gdzie były wolne zasoby. W ten sposób osiągnięto równe obłożenie pracy i jej stałe tempo. Dzięki temu kiedy pojawiły się 3 miliony wniosków, ZUS był w stanie obsłużyć je ekipą o 1/3 mniejszą.

Państwo także będzie musiało pójść w tym kierunku. Wiele osób w administracji boi się, że nie będzie pracy. Trzeba jednak jasno powiedzieć, że kończy się praca prosta. Coraz więcej potrzebnych jest osób do budowania algorytmów, monitorowania bezpieczeństwa, do budowania oraz analizowania procesów i ich poprawności. Potrzebna jest więc część zarządcza, a coraz więcej usług powinna przechodzić w ręce samych klientów. Rola państwa coraz bardziej wiąże się z dbaniem o bezpieczeństwo i niezawodność obsługujących tych systemów, tak jak banki robią to z aplikacjami mobilnymi. To wyzwanie dla nowego pokolenia.

Z Ministerstwem Energetyki (ME) wiąże się kilka dylematów, ponieważ znajduje się ono na pograniczu Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Gospodarki. Tu polityka ekologiczna ściśle splata się z polityką gospodarczą. Ale wiąże się także z wymiarem instytucjonalnym, czego przykładem jest Polska Agencja Atomistyki. Żeby w ogóle zbudować elektrownię potrzeba spełnić wymogi regulacyjne, do których się dotychczas nie przyłożyliśmy. Nikt nie zgodzi się na budowę zakładu energetycznego, jeśli nie ma instytucji monitorowania i bezpieczeństwa. Energetyki nie obsługuje tylko technologia!

Drugim aspektem związanym z Ministerstwem Energetyki jest to, że musi być ono związane z podejściem projektowym. Trzeba postawić sobie cele np. zmniejszenie emisyjności CO2 czy budowa elektrowni atomowej i przygotować plan. Większość ministerstw ma funkcje obsługowe i regulacyjne, natomiast ME to ministerstwo zadaniowe. I tylko w sytuacji, kiedy to zadanie będzie realizowane jest sens jego powołania.

Pojawiają się propozycje dotyczące powrotu Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej wyłączając go ze struktur Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wiąże się z tym problem strukturalny. Polityka Unii opiera się na współpracy państw, a więc narzędziem są tu ambasady w krajach członkowskich. Jak popatrzymy na aktywność naszych ambasadorów w krajach unijnych, to znaczną część ich aktywności zajmuje negocjowanie w ramach polityki europejskiej. UE jest największym projektem lobbingowym świata. To wszystko jest grą i albo ma się dobrą strukturę, która w tym uczestniczy, albo przyjeżdża się na gotowe. Musimy być świadomi także tego, że w coraz większym stopniu państwo funkcjonuje na rynku europejskim i musi mieć własną agendę, która jest w tym zakresie koordynowana przez Premiera i MSZ.

Ze względu na Komisję Europejską premier musi blisko współpracować z ministrem spraw zagranicznych. Siłą MSZ powinna być pamięć instytucjonalna, a problemem jest tu rotacja. Departamenty europejskie są obsadzane rotującymi nowymi dyplomatami i traci się w ten sposób ciągłość, a przecież niektóre rozwiązania w UE wypracowuje się wiele lat. Służba dyplomatyczna w części współpracy z UE powinna więc być stabilna, co najwyżej zmiana powinna odbywać się między krajami Unii. Bo lobbing to także komunikacja z ludźmi.

Ciągłość związana z funkcjonowania w ramach Unii jest dużym atutem, dlatego także Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawierający w sobie duży komponent unijny, powinno pozostać w obecnej formie.

Dobrze byłoby wrócić do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z tym komponentem strategicznym kształtowania polityk i wydawania środków. Rezultatem wydawania środków europejskich powinny być projekty, które mają pełne wdrożenie. Niestety do tej pory nie zawsze się to udawało, czego dobrą egzemplifikacją była budowa dróg odcinkami tak, że były nieprzejezdne w całości. A to powinny być projekty polityki państwowej, który są skończone. MRR z czasem przestanie pełnić swoją funkcję i powinno przekształcić się w takie rządowe centrum studiów strategicznych. Tyle że do tej pory próbowano z tego zrobić resort polityczny, a to powinien być ośrodek ekspercki. Niezbędne w tym kontekście jest oddzielenie transportu i budownictwa mieszkaniowego, ponieważ jest to zbyt duża rozpiętość kierowania.

Ważna jest także zintegrowana polityka społeczna związana z badaniem stanu zamożności. Minister Pracy rozpoczął projekt [email protected] i trzeba go rozwijać, żeby znalazły się tam wszystkie benefity obywatela, które dostaje od państwa. W tym kontekście można byłoby nawet połączyć Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej z Ministerstwem Zdrowia. Powinno się uspójnić ich działania. Wyzwaniem Polski jest obecnie polityka senioralna, polityka rodzinna, zdrowotna. One się zazębiają.

Pojawia się komercjalizacja w tych obszarach, ma to swoje dobre i złe strony. Rynek bardzo szybko się uczy, które procedury są wyceniane dobrze, a które nie. To jest niepokojące, bo to gra, której dopiero się uczymy. Jak ma działać AOTMiT (Agencja Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji)? Owszem trzeba zrobić TCO, zobaczyć czy państwu opłaca się inwestować w prewencję czy medycynę zachowawczą. NFZ się dusi, ponieważ nie jest w stanie finansować procedur ratujących życie, jak więc ma dać na prewencję.  Z drugiej strony wejście w Diagnosis Relateted Groups, powoduje ryzyko ich niedoszacowania i oraz nadużyć w sytuacji zastosowania więcej niż jednej procedury. Obecnie szpitale leczą choroby, a nie człowieka, ponieważ podejście proceduralne i wykluczenie płacenia za kompleksowe leczenie zmusza placówki medyczne do działania niezgodnie ze sztuką lekarska i zdrowym rozsądkiem, gdyż zachowanie niezgodnie z procedurą NFZ naraża je straty.

Funkcjonowanie MPiPS oraz MZ utrudnia współpracę, ponieważ każdy broni swojego interesu. Potrzebny byłby więc lider, który potrafiłby zarządzać tak dużym resortem. Częstym problemem jest to, że ministrowie nie potrafią zarządzać ministerstwami – stają się one wtedy federacjami podsekretarzy stanu. A chodzi o to, żeby zarządzać całością. Jeśli nie ma lidera, takie połączenie może okazać się za duże. Dobre projekty oparte są o strukturę i liderów. Wystarczy zobaczyć ile instytucji zatrzymało się w rozwoju, kiedy odszedł ich lider. Widać to dobrze na przykładzie różnych agencji centralnych. Lider musi być wymagający, musi być też przywódcą, nie może wykorzystywać jedynie strachu. Trzeba jednak pamiętać, że nie można być liderem samotnym. Jeśli zmiana jest całościowa, wiele można zrobić. W przypadku, kiedy dotyczy to pojedynczej instytucji, wtedy pojawia się opór wśród jej pracowników, którzy odwołując się do pasywności innych instytucji blokują zmiany.

Ta silosowość jest większa, kiedy nie ma wyznaczonych celów. Dlatego tak wielkim problemem jest brak konkretnych programów. Potrzebne jest polityczne silne centrum, które nadaje ton. Powinno mieć narzędzia: prawo, kadry, budżet, strukturę i obieg informacji. Premier powinien mieć wpływ na te strumienie, posiadać program, który realizuje i zarządzać projektowo. Tym bardziej, że ma on w Polsce silną pozycję.

Dobre wzorce

Na świecie istnieje wiele dobrych wzorców związanych z funkcjonowaniem administracji, ale trzeba zawsze uwzględniać silne zakorzenienie kulturowe. Trudno zmienić przyzwyczajenia do istniejącego standardu, czy to dobrego, czy złego. W państwach skandynawskich jest silna kultura dialogu. Reformy emerytalne były wykuwane poprzez dialog. W Holandii jak partia ogłasza swój projekt, trafia on do biura w rządzie, które wylicza skutki i rekomendacje jak to zrobić i partia opiera się na tych danych. Singapur jest dobrym przykładem, jeśli chodzi o zarządzanie gospodarką i polityką rozwojową. W Australii na wysokim poziomie zintegrowana jest polityka społeczna z silnym nastawieniem na człowieka, podobnie jak w Norwegii. Jeżeli chodzi o poziom cyfryzacji administracji, to dobrym przykładem jest Estonia.

Tyle że są to ciekawe wzorce, ale trudne do przeniesienia na grunt polski. By wprowadzić dobre praktyki potrzebni są liderzy, którzy to rozumieją i dobrze poruszają się w naszym kontekście kulturowym. Przezwyciężanie przyzwyczajeń administracji i obywateli nie jest łatwe i wymaga determinacji.

Ale dobrych praktyk nie trzeba wcale szukać daleko za granicą. Wystarczy spojrzeć na niektóre miasta, które wprowadziły ciekawe rozwiązania. Tu przykładem mogą być Warszawskie Wydziały Obsługi Mieszkańca wprowadzone za prezydentury Lecha Kaczyńskiego. Obecnie w Łodzi prowadzony jest program Studium Wykonalności – Inteligentna Polityka Społeczna. Chodzi w nim o zintegrowanie całości polityki socjalnej miasta. Województwo Śląskie jest dobrym przykładem elektronicznego zarządzania administracją publiczną przez system Śląskiej Karty Usług Publicznych. W województwie małopolskim wojewoda zintegrował różne działania dotyczące centrów usług wspólnych. Dobre zmiany zostały wprowadzone w ZUS-ie i w Ministerstwie Finansów, jeżeli chodzi o administrację poboru danin. Agencja Mienia Wojskowego ma strategię opartą o zrównoważoną kartę wyników i KPI.

W administracji jest duży potencjał wiedzy i doświadczeń. Ostatnio w KPRM został zrealizowany projekt Procesy, cele, kompetencje. Możemy patrzeć na inne kraje, ale musimy stworzyć własny model, który uwzględnia najlepsze wzorce, ale odnosi się też do naszych uwarunkowań, kultury, przyzwyczajeń.

Standard obsługi wyznaczają także obywatele. Jak się pojawia dobry wzór, to nieprzychylnie patrzą na zmianę i odejście od dobrego standardu. Potrzebujemy więc budowania świadomości oczekiwań obywateli, wchodzić z nimi w dialog. Badać ich oczekiwania i racjonalnie nimi zarządzać. Punktem odniesienia nie mogą być bogate kraje, bo na ich rozwiązania zwyczajnie nas nie stać. Musimy skupić się na procesach, celach, kompetencjami i wykorzystywać nowe technologie.

Trzeba przyjąć założenie, że wszystko jest możliwe, jak trzeba, to można zmienić prawo, ale trzeba mieć koncept. Procedury same nie przyszły. Mamy prawo i możliwości je zmienić. To, że się to nie wszystkim podoba, to naturalne. Trzeba jednak pamiętać, że ustawa jest tylko pośrednim mechanizmem oddziaływania. Ona sama nie działa, potrzebna jest instytucja, która ją wdroży.

Nie uciekniemy od resortowości. Na początku wszyscy wyrażają chęć działania wspólnego, ale z czasem, każdy lobbuje na swoją korzyść. Struktura wciąga. Dlatego tak ważne jest, by na bieżące działania rządu istotny wpływ miało funkcjonowanie Komitetu Stałego Rady Ministrów, na który trafiają akty prawne przed rządem. To jest forma komunikacji, dialogu, która pokazuje, że między ministrami a premierem musi być przestrzeń wykuwania polityki. Rządzenie to w końcu polityka, a nie tylko administrowanie.

Rozmowę przeprowadzili i zredagowali Piotr Arak i Maciej Kuziemski.