Praktyczne państwo. Jak zreformować rządzących

Kiedy Bartłomiej Sienkiewicz powiedział, że „państwo istnieje tylko teoretycznie” zaczęliśmy się zastanawiać, co zrobić, by zaczęło istnieć praktycznie. Jak sprawić, by instytucje publiczne działały bardziej efektywnie i w większym stopniu miały pozytywny wpływ na nasze życie? Obecny układ instytucjonalny ministerstw ulega mniejszym bądź większym modyfikacjom co kilka lat i się nie sprawdza. Co zmienić? Nie mamy gotowych recept. By dowiedzieć się więcej, postanowiliśmy porozmawiać z mądrzejszymi od nas, doświadczonymi urzędnikami państwowymi, menadżerami i liderami politycznymi. Postulowane reformy? Od zmian w funkcjonowaniu administracji publicznej, przez szersze wykorzystanie Big Data, kompetencje ministrów po zmiany instytucjonalne jak stworzenie Centrum Analiz Strategicznych przy Prezesie Rady Ministrów.

Trzy podejścia do zmian w państwie

Pierwsza z rozmów to wywiad z Pawłem Bochniarzem – przedsiębiorcą, specjalistą od innowacji, który obecnie prowadzi MIT Enterprise Forum Poland. Ma on doświadczenie w doradzaniu administracji i jej reformowaniu. Głównym jego postulatem zmian jest popularyzowanie kultury feedbacku – uczącej się od siebie nawzajem i reagującej na zmiany administracji publicznej. Nowoczesne zarządzanie biznesowe czerpie garściami z tzw. otwartej innowacji. Jednocześnie w sektorze publicznym trudno doszukać się zbyt wielu przypadków poszukiwania w ten sposób rozwiązania dla rozmaitych problemów społecznych. Skomplikowane zagadnienia jak np. reforma systemu emerytalnego czy edukacji wymaga pomysłów, na które urzędnicy i politycy mogą nie znaleźć odpowiedzi. Pierwszym krokiem do zmiany administracji jest jednak, według Bochniarza, zarządzanie talentami w ministerstwach – tylko w ten sposób administracja dorobi się wykwalifikowanych menadżerów projektów, a bez nich nawet najprostsze reformy się nie powiodą.

Drugim rozmówcą był Zbigniew Derdziuk, były szef ZUS, minister w kilku rządach, wieloletni urzędnik i menadżer. Derdziuk formułuje postulat pięciu strumieni mocy:

–prawo, za które w Polsce odpowiada premier;

–budżet, którego minister finansów powinien być tylko księgowym;

–informacja, czyli pozyskiwanie i analiza Big Data w administracji;

–kadry, czyli jakość urzędników i potrzeba zmiany systemu ocen i motywacji do pracy;

– struktury, czyli ramy instytucjonalne, o których rozmawialiśmy najdłużej.

Nasz rozmówca zaproponował ciekawą reformę resortów zdrowia i pracy łącząc je w jedno ministerstwo, które będzie odpowiadało za system świadczeń zdrowotnych i społecznych uzyskiwanych przez obywatela. Według Derdziuka z jednej strony powinniśmy mieć instytucję zajmującą się poborem danin publicznych, a z drugiej instytucję zajmującą się ich wydawaniem.

Trzecim rozmówcą jest Paweł Wojciechowski, były minister finansów, były wiceminister spraw zagranicznych i ambasador Polski przy OECD, a dziś główny ekonomista ZUS-u. Wojciechowski mówi o powrocie ekonomii politycznej, czyli rządzeniu przez rezultaty i rozliczania zarówno urzędników, jak i polityków z wyników, które osiągają. Wojciechowski postuluje też stworzenie Centrum Analiz Strategicznych – niezależnej instytucji zajmującej się analityką na potrzeby premiera i Rady Ministrów. Podobnie jak Paweł Bochniarz proponuje też częstsze korzystanie z centrów usług wspólnych, tak by ograniczać koszty działania administracji. Jako jedyny z naszych rozmówców zwraca uwagę na problemy związane z identyfikacją wizualną ministerstw, których rozproszenie i niespójność wspiera “resortowość”.

Nauczmy państwo reformować

Myślą towarzyszącą naszym rozmówcom, ale też autorom Jagiellońskiego24, Krzysztofowi Mazurowi i Marcinowi Kędzierskiemu jest szeroko zakrojona reforma centrum rządu. Można się spierać, czy powinno istnieć Ministerstwo Energetyki, czy też trzeba połączyć resorty pracy i zdrowia. To są sprawy ważne, ale drugorzędne. Najważniejsze jest instytucjonalne wzmocnienie premiera. Jego rola wypisana w Konstytucji czyni z niego najważniejszą osobę w państwie. Premierowi brakuje jednak instrumentów do zarządzania, a przez to do tworzenia skutecznych reform. Potrzebna jest reforma Kancelarii Premiera, odtworzenie „mózgu państwa” o którym pisał Jan Rokita w raporcie dla Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Dzisiaj, gdy centrum władzy jest rozmyte pomiędzy sejmem, prezydentem i premierem, jedynym miejscem tworzenia prawdziwych reform strukturalnych jest rząd i jego rolę w tym obszarze trzeba wzmocnić. Dlatego postulujemy małe reformy, które mogą dużo zmienić.

1. Stwórzmy premierowskie Centrum Analiz Strategicznych

Prezes Rady Ministrów nie ma obecnie władzy nad danymi, a także nie potrafi tworzyć merytorycznej przeciwwagi dla sektorowych pomysłów resortów reprezentujących wąskie patrzenie na rozwój Polski. Jakiego miksu energetycznego potrzebuje nasza gospodarka? Jaki powinien być docelowy system emerytalny w naszym kraju? Jaki system zdrowotny zorganizować? Czy gimnazja są potrzebne, czy też nie? Na te pytania nie ma prostych odpowiedzi i ktoś w rządzie powinien warzyć racje, tworzyć modele ekonometryczne i przede wszystkim zbierać dane źródłowe umożliwiające znalezienie odpowiedzi na te pytania.

2. Ocena Skutków Regulacji dla każdej ustawy

Dziś posłowie i prezydent nie muszą przygotowywać OSR-ów do projektów ustaw, które piszą. Często uzasadnienia projektów ustaw zawierają błędy merytoryczne albo bardzo wąski przegląd dostępnej wiedzy i reform w innych krajach, które adresowały te same problemy. Wymóg wprowadzenia rozbudowanych OSR-ów uniemożliwia także to, by projekty poselskie były pisane z dnia na dzień, bo o ile przepisy można zmienić w łatwy sposób, o tyle merytorycznie umotywować ich przyjęcie zajmie przynajmniej kilka dni.

3. Regulamin pracy Sejmu i Rady Ministrów jako ustawy

Zasady na podstawie których działają dwie najważniejsze instytucje w całym procesie regulacji powinny być powszechnie obowiązującym prawem, tak by dało się rozliczać władzę z wybiórczej interpretacji przepisów. Dodatkowo regulamin pracy Rady Ministrów powinien zawierać szczegółowy opis procesu prowadzenia konsultacji społecznych, bez których akt nie mógłby być przyjęty przez rząd.

4. Zastanówmy się nad reformą ordynacji wyborczej

Zarówno politycy, jak i eksperci widzą potrzebę tego, by coś zmienić z naszym systemem wybierania posłów. Naszym zdaniem najgorszym i jednocześnie najlepszym okresem w ciągu czterech lat rządzenia jest kampania wyborcza trwająca mniej więcej rok od końca kadencji sejmu. Ministerstwa w tym czasie działają na podwyższonych obrotach, powstają projekty ustaw zwiększające wydatki publiczne, czyli „kiełbasę wyborczą”. Naszym pomysłem na zmianę tego stanu rzeczy są wybory nie co cztery lata, ale co dwa do połowy sejmu. Taka zmiana, gdy większość w sejmie mogłaby się zmieniać co dwa lata, wymusza skuteczniejsze i bardziej długoterminowe działanie rządów. Dodatkowo daje to możliwość częstszej weryfikacji władzy, niż mamy obecnie, gdzie co cztery lata pojawiają się nowe ugrupowania polityczne zbierające głosy wyborców protestu. Zmiana taka wiązałaby się z wprowadzeniem jakiegoś rodzaju systemu ordynacji większościowej lub systemu mieszanego (spersonalizowanej ordynacji proporcjonalnej) np. część posłów wybierana jest w okręgach jednomandatowych, ale istnieje lista krajowa, a na dodatek jest określona liczba mandatów dla partii przekraczającej próg wyborczy. Zwolennikiem takiej ordynacji jest m.in. dr Jarosław Flis. Dla nas ważne byłoby rozłożenie wysiłku politycznego partii w czasie i jego usystematyzowanie, tak by nie występował tylko i wyłącznie w okolicy wyborów.

5. Małe reformy, które dużo zmienią

Wreszcie ostatnie – zastanowić się nad kształtem resortów. Postulowaliśmy szerokie przegrupowanie kompetencji członków rządu w naszym tekście dla Res Publiki i najważniejszy postulat, który przeplatał się też wśród naszych rozmówców, to konieczność politycznego upodmiotowienia administracji.

Wielkie reformy zaczynają się od punktowych zmian i politycznej wizji. Kto z obecnego rządu podejmie rękawicę trwałego zreformowania administracji publicznej?