Przymiotnik „państwowe” ma być szansą, nie zagrożeniem
Utworzone w 1996 r. na bazie Ministerstwa Przekształceń Własnościowych Ministerstwo Skarbu Państwa kończy swoją dotychczasową rolę. Przestaje być de facto ministerstwem ds. prywatyzacji. Powód jest bardzo prozaiczny – kończy się lista państwowych spółek przeznaczonych do zmiany właściciela. Jej struktura własnościowa już się nie zmieni, a główne państwowe spółki nie będą przeznaczone do prywatyzacji ani przez obecny, ani prawdopodobnie przez kolejne rządy. Jaką więc rolę do spełnienia w polskiej gospodarce powinny mieć teraz państwowe spółki i samo Ministerstwo Skarbu Państwa?
Koniec etapu, który rozpoczął się tuż po transformacji ustrojowej, naturalnie powinien rodzić pytania o przyszłą rolę MSP. „Projektowy” charakter ministerstwa sprawił, że nowy rząd zapowiedział jego likwidację i przeniesienie kontroli nad państwowymi spółkami do poszczególnych ministerstw odpowiedzialnych za regulację poszczególnych sektorów. Utrzymanie nadzoru państwa nad wieloma kluczowymi dla polskiej gospodarki spółkami powoduje jednak, że wbrew woli nowego rządu, zasadne jest utrzymanie MSP. Konieczna jest natomiast zmiana jego funkcjonowania. Ministerstwo nie powinno być dłużej ministerstwem do spraw prywatyzacji, a powinno się stać… Ministerstwem Skarbu Państwa, czyli de facto polskim funduszem inwestycyjnym.
Taka funkcja wymaga jednak pełnej komercjalizacji spółek, czyli zniesienia wszelkich obowiązków, jakie spółka ma wobec państwa, poza płaceniem podatków, tak aby funkcjonowała w pełni rynkowych zasadach. Wymaga to także znaczącego osłabienia związków zawodowych, które w spółkach państwowych są znacznie silniejsze niż w spółkach prywatnych.
Jest to niezbędne, aby polskie „czempiony” zwiększyły swoją konkurencyjność i mogły dokonywać ekspansji zagranicznej, co pozwoli zarówno rozwijać spółki, jak i przynosić dodatkowe korzyści dla polskiej gospodarki – zwiększać miejsca pracy, innowacyjność oraz pobór podatków. Realizacja funkcji MSP jako funduszu inwestycyjnego wymaga także pełnej swobody działania tego ministerstwa, co wymusza nie tylko utrzymania, ale i pogłębienia podziału funkcji regulacyjnej i własnościowej państwa między różne ministerstwa.
Państwo jako regulator i właściciel
Rola państwa w gospodarce jest nie tylko bardzo istotna, ale także bardzo złożona, ponieważ instytucje publiczne dysponują wieloma narzędziami wpływu na strukturę i funkcjonowanie gospodarki. Dwie podstawowe funkcje jakie państwo realizuje w obszarze polityki gospodarczej to funkcja regulacyjna i funkcja właścicielska. Funkcja regulacyjna służy tworzeniu odpowiednich ram, w których dokonuje się rywalizacja rynkowa między przedsiębiorstwami. Za pomocą regulacji państwo wytwarza bodźce do modyfikowania zachowania przedsiębiorstw, aby maksymalizować korzyści i minimalizować koszty dla państwa oraz obywateli, jakie rodzi niezakłócony mechanizm wolnorynkowy. Zazwyczaj to właśnie na funkcji regulacyjnej koncentruje się dziś spór o rolę państwa w gospodarce.
Rzadziej z kolei podkreślana jest funkcja własnościowa państwa. A przecież państwo jest nie tylko organizatorem rynku, ale także poprzez państwowe spółki – właścicielem. Występuje więc w podwójnej roli. Wpływ na gospodarkę poprzez kontrolowane przez państwo przedsiębiorstwa ma niebagatelne znaczenie, aczkolwiek ograniczone jest do sektorów, w których przedsiębiorstwa te funkcjonują.
Mimo niewielkiej ich ilości dotyczą one jednak strategicznych rynków – nafty, gazu, górnictwa, elektroenergetyki, bankowości. Największe państwowe spółki z tych sektorów – PKO BP, PZU, PGE, Energa, Tauron, PGNiG, Orlen, Lotos, KGHM są jednocześnie największymi polskimi przedsiębiorstwami. Powoduje to, że namysł nad sposobem wykonywaniem funkcji właścicielskiej powinien mieć priorytet w polityce gospodarczej państwa.
Postulowane przez rząd włączenie kompetencji MSP do poszczególnych ministerstw tematycznych spowodowałoby skoncentrowanie wskazanych funkcji państwa w jednej instytucji, co powoduje, że byłaby ona jednocześnie znaczącym uczestnikiem rynku, jak również arbitrem. To łatwo zrodziłoby konflikt interesów skutkujący uprzywilejowanym traktowaniem przez organ regulacyjny podmiotów państwowych. To zniechęcałoby z kolei zagranicznych inwestorów do inwestycji w Polsce, ale także zachęcałoby państwowe spółki do „poszukiwania renty” zamiast koncentracji na rynkowych przewagach konkurencyjnych. W takiej strukturze trudno zapewnić przejrzyste i jednolite w skali gospodarki zasady funkcjonowania poszczególnych sektorów, jak i całej gospodarki, co jest ważne ze względu na naturalną skłonność do pojawiania się na styku państwowego właściciela i przedsiębiorstw państwowych zjawisk patologicznych, jak korupcja polityczna czy nepotyzm. Najważniejszym jednak problemem w koncentracji funkcji właścicielskiej i regulacyjnej w jednej instytucji jest niemożność oceny efektywności ani funkcji własnościowej, ani regulacyjnej, ponieważ między nimi jest naturalny konflikt, który powoduje, że dana instytucja nie będzie spójna w swoich działaniach z uwagi na sprzeczne cele, jakie się przed nią stawia (regulacje tworzące równe szanse dla wszystkich vs maksymalizacja wartości poszczególnych spółek).
Funkcja własnościowa powinna więc spoczywać na Ministerstwie Skarbu Państwa, a regulacyjna głównie w Ministerstwie ds. Rozwoju. Utrzymanie wszystkich aktywów w postaci udziałów w spółkach umożliwi funkcjonowanie MSP na wzór państwowego funduszu inwestycyjnego, którego rolą jest pomnażanie majątku narodowego za pomocą optymalizacji udziału w aktywach poszczególnych przedsiębiorstw oraz projektów biznesowych. Z punktu widzenia Skarbu Państwa powinien liczyć się interes całej grupy kapitałowej, a nie interes jednej spółki kosztem całej gospodarki. MSP powinno więc przemieszczać aktywa między różnymi spółkami i sektorami w zależności od tego gdzie w danym momencie może osiągnąć największą stopę zwrotu. W tym kontekście należy dodać, że pod nadzorem MSP powinny znajdować się wszystkie spółki znajdujące się pod kontrolą Skarbu Państwa, a które dziś kontrolowane są przez „branżowe” ministerstwa (np. poczta polska pod ministerstwem infrastruktury). Pozwalałoby to ujednolicić nadzór właścicielski. Z tego powodu nie powinno się także wydzielać z MPS departamentów odpowiedzialnych za nadzór nad spółkami z sektora energetycznego oraz gazowniczego i włączać do ministerstwa energetyki. Wyjątkiem powinny być przedsiębiorstwa tzw. sieciowe, w tym OGP Gaz System i PSE Operator.
Należy przy tym dodać, że zapewnienie spójności działania państwa powinno odbywać się nie za pomocą tworzenia mega-instytucji koncentrujących wiele różnych funkcji państwa, ale stworzenie strategicznej jednostki funkcjonującej w Kancelarii Premiera Rzeczpospolitej Polskiej (KPRM), będącej „mózgiem” państwa – instytucjonalnym zapleczem premiera odpowiedzialnym za programowanie i ewaluację polityk ponadsektorowych.
Takie rozwiązanie zapewniłoby odpowiednie skoordynowanie głównych celów poszczególnych polityk i roli w nich państwowych spółek, które poddane są presjom sprzecznych oczekiwań poszczególnych ministrów.
Świetnym przykładem jest gazowy potentat PGNiG. Obecnie minister finansów oczekuje od tej spółki maksymalizacji przychodów fiskalnych, minister skarbu dywidendy, minister środowiska intensyfikacji prac rozpoznawczych i wzrost wydobycia gazu, minister gospodarki bezpieczeństwa energetycznego, a rząd niskiej ceny gazu dla wyborców. W efekcie zarząd spółki realizuje sprzeczne cele, a priorytety wybiera w zależności od siły politycznej poszczególnych ministrów. W docelowej strukturze MSP powinno „na wyłączność” nadzorować PGNiG (i ponosić odpowiedzialność!), a kwestie bezpieczeństwa energetycznego oraz socjalne powinny być przeniesione na inne instytucje, aby nie obniżać konkurencyjności państwowych spółek.
Wystarczy kontrola korporacyjna
Optymalnym poziomem udziału Skarbu Państwa w akcjach państwowych spółkach jest udział gwarantujący tzw. kontrolę korporacyjną – dominującą pozycję w spółce, pozwalającą zachować decydujący wpływ organów państwa na podstawowe uprawnienia właścicielskie tj. wybór władz spółki, politykę dywidendową, a także strategię rozwojową. Wpływ ten często zapewnia już posiadanie ok. 30% akcji, co potwierdza struktura właścicielska wobec największych polskich przedsiębiorstw tj. PKN Orlen (28%), KGHM Polska Miedź (32%), PKO BP (31%), PZU SA (35%), czy Tauron (30%). Pozostałe akcje powinny podlegać zbyciu w odpowiednim momencie poprzez GPW lub zmniejszeniu poprzez emisję akcji spółki poprzez GPW.
Utrzymanie wyższego udziału Skarbu Państwa w danej spółce (np. PGNiG – 72% akcji) powoduje niemożliwość alternatywnej alokacji poza spółką, co obniża dochody Skarbu Państwa.
Oczywiście w żadnym wypadku sprzedaż akcji nie powinna zasilać budżetu – dochody z prywatyzacji powinny zwiększać pulę inwestycyjną, którą MSP może wydać na dokapitalizowanie np. obiecujących polskich spółek, start-upów itd. Budżet z kolei powinien być zbilansowany za pomocą podatków, a dziura budżetowa powinna być ograniczana ograniczeniem wydatków.
Ważnym aspektem polityki właścicielskiej jest przyjęcie nadwyżkowej (rezydualnej) polityki dywidendowej przez Skarb Państwa, zakładającej kierowanie na dywidendy tej części kwoty zysku, która nie może być efektywnie reinwestowana w spółce. Dana spółka Skarbu Państwa powinna więc osiągnąć co najmniej taką stopę zwrotu z inwestycji finansowanej zyskiem zatrzymanym, jaką Skarb Państwa, jako główny akcjonariusz spółki, mógłby osiągnąć z alternatywnej inwestycji. Rząd i MSP nie powinny więc naruszać formuły reinwestowania zysków w przypadku jeśli dochód z tego tytułu jest wyższy niż dochód uzyskany z zainwestowania tego zysku poza spółką.
Przyjęcie takiej polityki przez Skarb Państwa może oznaczać obniżenie poboru dywidendy przez Skarb Państwa. Jest to jednak konieczne do zmniejszenia kosztu finansowania nowych projektów i tym samym zwiększenia nakładów inwestycyjnych, zwiększających wartość spółki. To właśnie dostęp do kapitał i zdolność kredytowa często ma kluczowe znaczenie dla konkurencyjności przedsiębiorstw i stanowią tym samym kluczową przewagę w globalnej rywalizacji. Wysokość dywidendy pobieranej w spółkach Skarbu Państwa absolutnie nie powinna być jednak podyktowana krótkofalowymi korzyściami fiskalnymi państwa, co w ostatnich latach miało miejsce w celu zmniejszenia deficytu budżetowego, ale do potrzeb finansowych spółki i planów inwestycyjnych wynikających z przyjętej strategii rozwoju. Należy także rozważyć czy wypłacana dywidenda Skarbu Państwa w ogóle nie powinna być przeznaczona do budżetu, ale w całości skierowana na inwestycje państwowego funduszu.
Konieczna poprawa nadzoru właścicielskiego
Wzrost konkurencyjności polskich spółek wymaga wzrostu profesjonalizacji nadzoru właścicielskiego, który jest niedocenianym elementem prawidłowo funkcjonującego ładu korporacyjnego. Prezesi i członkowie zarządów spółek przeważnie pełnili swoje funkcje znacznie krócej niż wynosi przeciętny cykl inwestycyjny, co działało niekorzystnie na rozwój spółek. Innym problemem, na co zwracały uwagę raporty NIK, były często niskie kompetencje mianowanych przez państwo członków rad nadzorczych, a czasem i członków zarządów. O ile traktowanie rad nadzorczych jako politycznego łupu należy ocenić negatywnie, o tyle poszerzenie tej praktyki na zarządy należy ocenić już skandalicznie, ponieważ brak kompetencji w sposób bezpośredni rzutuje na decyzje spółki.
Kluczową kwestią jest eliminacja „ręcznego sterowania” spółkami przez nadzorujące ministerstwo, co zaciera podział funkcji zarządczej i nadzorczej. Rząd nie powinien być zaangażowany w bieżące zarządzanie przedsiębiorstw publicznych i powinien pozwolić im na pełną niezależność operacyjną, by realizowały wyznaczone dla nich cele. Organom przedsiębiorstw publicznych powinno się udzielić wyraźnego pełnomocnictwa oraz przenieść na nie ostateczną odpowiedzialność za wyniki przedsiębiorstw. Tylko przy zasadzie „pełna władza-pełna odpowiedzialność” zarządy będą podejmować optymalne decyzje z punktu widzenia spółki. Wymuszanie na spółkach energetycznych przez rząd zakupu kopalń to najbardziej spektakularny przykład nie powinno się ingerować w działania spółek.
Koniecznym aspektem profesjonalizacji nadzoru jest profesjonalizacja rad nadzorczych.
Dlatego powołanie osób do rad nadzorczych powinno odbywać się na podstawie czytelnych kryteriów merytorycznych, a nie politycznych „łupów”, co obniża standardy nadzoru.
Wymaga to przyjęcia procedury utrudniających upolitycznienie rad nadzorczych w postaci przeprowadzenia otwartych konkursów, do tego stenografowanych i dostępnych dla opinii publicznej, a także wprowadzenia instytucji wysłuchania publicznego.
Profesjonalizacja doboru osób do rad nadzorczych dotyczy nie tylko spółek sektora gazowego, ale wszystkich spółek z udziałem Skarbu Państwa, co powoduje konieczność przyjęcia ogólnych systemowych zasad nominacji do rad nadzorczych tych podmiotów. Wymaga to przyjęcia regulacji w tej materii w ustawie a nie rozporządzeniu ministra Skarbu Państwa jak jest w chwili obecnej. Ustawa powinna zawierać jasno określone cele polityki właścicielskiej państwa (rozwiązywanie problemów zawodności rynku, wspomaganie wzrostu gospodarczego bądź szczególne cele pozaekonomiczne np. bezpieczeństwo energetyczne) oraz sprecyzowane kompetencje różnych organów państwa wobec przedsiębiorstw państwowych.
Ważną kwestią jest jawność informacyjna nadzoru właścicielskiego, w tym przede wszystkim w odniesieniu do wyboru kontrahentów, darowizn, czy wydatków związanych z CSR.
Jawność powinna zwiększyć presję na ograniczenie praktyki wykorzystywania państwowych spółek do ponoszenia nieuzasadnionych kosztów wynikających z praktyki „politycznego kapitalizmu” czy wręcz o charakterze korupcyjnym.
Wprowadzenie transparentności w przepływach finansowych powinno być uregulowane w kodeksie dobrych praktyk wszystkich spółek Skarbu Państwa. Standardy informacyjne w zakresie przepływów pieniężnych powinny być nawet wyższe od obowiązkowych standardów spółek giełdowych.
Istotnym problemem jest członkostwo w radach nadzorczych urzędników MSP, którzy mogą być powoływani do rad poza konkursami. Urzędnicy, pozostając w podległości służbowej w MSP, mogą przy sprawowaniu nadzoru kierować się nie tylko obiektywnymi uwarunkowaniami merytorycznymi, ale także stosunkami wewnętrznymi w ministerstwie.
Często stosowaną praktyką w MSP jest oferowanie członkostwa w radach nadzorczych jako premii dla urzędników, ponieważ daje im to możliwość uzyskania dodatkowych dochodów, nie z budżetu ministerstwa, lecz spółek.
Ważną kwestią jest także wzmocnienie kompetencji analitycznych z zakresu branży, w której funkcjonuje dane przedsiębiorstwo państwowe, tak aby ograniczyć asymetrię informacyjną i merytoryczną między spółką a ministerstwem Skarbu Państwa, która uniemożliwia skuteczny nadzór. Ponadto konieczne jest wprowadzenie systemów sprawozdawczych pozwalających na regularne monitorowanie oraz ocenę wyników przedsiębiorstw publicznych.
Profesjonalizacja wymaga znowelizowania tzw. ustawy „kominowej” ograniczającej możliwość wprowadzenia motywacyjnego systemu wynagrodzeń, ponieważ ogranicza możliwość maksymalnego poboru pensji do wysokości kwoty stanowiącej wartość 6-krotnego poziomu średniego wynagrodzenia w sferze przedsiębiorstw. Powoduje to, że członkowie zarządu największych spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa otrzymują kilkukrotnie niższe wynagrodzenie niż w spółkach prywatnych o podobnej skali lub uzupełniają pensję dzięki członkostwu w organach spółek-wnuczek, które nie są objęte ograniczeniami ustawy. Nowelizacja powinna znieść limity wynagrodzeń dla organów spółek giełdowych tj. PGNiG S.A., ale pozostawić ograniczenia dla mniejszych spółek Skarbu Państwa oraz spółek komunalnych, gdzie jej obowiązywanie jest zasadne. Ograniczenie zarobków w największych spółkach powoduje nie tylko problemy ze znalezieniem osób o odpowiednich kompetencjach, ale także rozpowszechnia praktykę umieszczenia w radach nadzorczych spółek osób z zarządu w celu zwiększenia dochód ograniczonych ustawą. Profesjonalizacja wymaga także korzystanie z usług niezależnych audytorów, a także współpracy Najwyższej Izby Kontroli.
Państwowe znaczy efektywne
Tylko realizacja powyższych postulatów pozwoli skutecznie zrealizować geoekonomiczną strategię państwa, która zakłada oparcie planu rozwoju kraju na wzmacnianiu gospodarki narodowej poprzez wzmacnianie konkurencyjności, także państwowych, przedsiębiorstw. Należy podkreślić, że w ostatnich latach zyskują one na znaczeniu w światowej gospodarce, a niektórzy autorzy stawiają nawet tezę o renesansie własności państwowej w gospodarce, szczególnie po kryzysie w 2008/09 roku. Należy jednak bardzo wyraźnie podkreślić, że wzrost przedsiębiorstw państwowych nie oznacza jednak powrotu do okresu w którym państwowe przedsiębiorstwa funkcjonują na zasadach użyteczności publicznej. Obecnie w coraz większym stopniu upodabniają się one do przedsiębiorstw prywatnych pod względem sposobu funkcjonowania, w tym przede wszystkim jakości zarządzania. Wprowadzają one zasady ładu korporacyjnego, wzrasta ich efektywność oraz innowacyjność, profesjonalizują strategie i nadzór właścicielski. Choć wciąż nie osiągają one produktywności przedsiębiorstw państwowych to różnica między nimi znacząco się zmniejszyła.
Decydując się na utrzymanie własności państwowej polskich „czempionów” rząd nie powinien obciążać przedsiębiorstwa funkcjami użyteczności publicznej (np. Kompania Węglowa), ale powinno być motywowane dodatkowym wsparciem w rozwoju dzięki państwowym zasobom, które pomaga przedsiębiorstwom rosnąć i wygrywać rywalizację w globalnej konkurencji. „Państwowość” spółek nie powinna więc stanowić obciążenia dla ich kondycji, jak miało to miejsce dotychczas, ale być szansą na nowe przewagi konkurencyjne. Tylko taki cel państwowych spółek, MSP i ich wzajemnej relacji pozwoli stawiać czoła w globalnej rywalizacji i przesuwać polskie przedsiębiorstwa na coraz atrakcyjniejsze pozycje globalnego łańcucha wartości. Zmiana paradygmatu myślenia o państwowych spółkach jest więc niezbędna jeśli chcemy przestać być montażownią dla zachodnich firm i zacząć montować nasze produkty w innych krajach.
