Jak skorzystać na brytyjskich renegocjacjach członkostwa w UE?
Przy okazji tegorocznych wyborów parlamentarnych, David Cameron obiecał, że rozpisze referendum na temat członkostwa Wielkiej Brytanii w UE, jeśli po władzę ponownie sięgną konserwatyści. Po majowym zwycięstwie nie pozostało mu nic innego, jak wcielić obietnicę w życie. Renegocjacja warunków brytyjskiego członkowska w Unii wchodzi właśnie w decydującą fazę. Dyskusja, która zaważy na przyszłości całej Wspólnoty, powinna odbywać się przy aktywnym udziale Polski.
„Brexit” w polskim kontekście
Możliwe wyjście Wielkiej Brytanii z UE, potocznie określane jako Brexit, oznacza konieczność redefinicji roli naszego kraju we wspólnocie, mimo że na pierwszy rzut oka nie wydaje się to takie oczywiste.
Dyskusja o reformie Unii sprowokowana przez Brytyjczyków nie ma u nas dobrej prasy. Postrzegana jest głównie przez pryzmat obraźliwych komentarzy pod adresem naszych rodaków mieszkających na Wyspach. Ograniczenie swobody przemieszczania się oraz świadczeń socjalnych ze względu na kraj pochodzenia działa na Polskę jak płachta na byka i trudno, aby było inaczej. Wolność przepływu osób oraz niedyskryminacja ze względu na narodowość to podstawowe filary unijnej integracji. W związku z tym odrzucenie szkodliwych w tym zakresie postulatów powinno być warunkiem koniecznym dla wsparcia przez Polskę innych pomysłów Wielkiej Brytanii. Polityka to bowiem sztuka kompromisu i umiejętność zachowania trzeźwości umysłu. Jeśli brzydką miejscami brytyjską retorykę wobec imigrantów z Europy Wschodniej wyjąć poza nawias, okazuje się, że polityka Londynu i Warszawy wobec UE ma wiele punktów stycznych.
Po pierwsze, Wielka Brytania sprzeciwia się tworzeniu coraz węższych kręgów decyzyjnych, do których dostęp mają tylko wybrani. Londyn, podobnie jak Warszawa, coraz częściej znajduje się poza ścisłym centrum władczym Unii. Widać to wyraźnie na przykładzie kryzysu strefy euro, której żaden z wymienionych krajów nie jest członkiem. Jego skala oraz szybki rozwój wypadków wymusił wypracowanie niestandardowych rozwiązań, które wykraczają poza ramy traktatowe. Traktat z Lizbony nie przewidywał bowiem mechanizmów pomocowych dla członków strefy euro, które znalazłyby się w kłopotach. Dopiero po jego wejściu w życie dokonano niezbędnej modyfikacji, która umożliwiła powołanie do życia Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM). Opóźnienia w ratyfikacji zmian traktatowych w poszczególnych krajach spowodowały jednak, że mechanizm przez kilka najbliższych lat nadal będzie funkcjonował na zasadzie umowy międzynarodowej, a nie jako prawo unijne. Skutkiem jest wyprowadzanie mechanizmów decyzyjnych kluczowych dla dalszego funkcjonowania UE poza obszar jej dorobku prawnego. Oznacza to, że reguły gry na europejskim boisku stają się coraz mniej przejrzyste. Ponadto wiele krajów niebędących w strefie euro, w tym Polskę i Wielką Brytanię, posadzono na ławce rezerwowych i z tej właśnie pozycji kazano im przyglądać się rozwojowi wydarzeń. Nie byłoby w tym nic niewłaściwego, gdyby jej członkowie potrafili zatrzymać kryzys w swoich granicach. Widać jednak wyraźnie, że rozlewa się on na całą Europę.
Dyskusja o reformie UE na poważnie
Jako alternatywę dla powyższej wizji Europy „zawężonych kręgów decyzyjnych”, David Cameron proponuje wzmocnienie wspólnego europejskiego rynku oraz polityki konkurencji, która ma gwarantować równe zasady dla działających na nim podmiotów. Podstawową zaletą takiego rozwiązania jest to, że są to obszary, w których UE jest bardzo głęboko zakorzeniona, co daje jej realne możliwości działania. Polityka konkurencji jest jedną z zaledwie pięciu unijnych kompetencji wyłącznych, co oznacza, że państwa członkowskie jedynie implementują europejskie prawo w tej dziedzinie, gdyż możliwość jego stanowienia posiada jedynie Unia. Ponadto dysponuje ona bogatym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, które stanowi masywny fundament dla rozbudowy wspólnego rynku. Wspomnieć należy tutaj zwłaszcza sprawę Cassis de Dijon z 1979 r., której efektem był zakaz dyskryminacji towarów wewnątrz UE (wtedy jeszcze Wspólnoty Europejskiej) ze względu na kraj pochodzenia. Wobec powyższego, działania Unii w zakresie rynku wewnętrznego wymagałaby niezbędnych korekt (np. lepsza implementacja istniejącego prawodawstwa), a nie tworzenia od zera ram regulacyjnych, łącznie ze zmianami traktatowymi, dla ratowania strefy euro. Szacunki UE pokazują, że „domknięcie” wspólnego rynku przyniosłoby gospodarce unijnej od 651 mld do nawet 1,1 bln EUR dodatkowego dochodu, co stanowi pomiędzy 5 – 8,6 proc. całego jej PKB. Sumy, o których mowa wynoszą dwu-, trzykrotność greckiego zadłużenia (ok. 330 mld EUR we wrześniu 2015 r.). Pokazuje to wciąż niewykorzystany potencjał wewnątrzunijnego handlu i jednocześnie jest argumentem za jego rozwojem. Brakuje jednak badań świadczących o korzyściach, jakie mogłaby odnieść z tego tytułu chociażby Grecja, gdyż decydenci zajęci są negocjowaniem coraz to nowszych pakietów pomocowych. Za dalszą rozbudową wewnętrznego rynku przemawia jeszcze jeden ważny aspekt: euro nie jest warunkiem koniecznym dla powodzenia całego projektu. Wzmacnianie konkurencyjności europejskich gospodarek oraz promocja handlu może odbywać się z powodzeniem bez wspólnej waluty. Środek płatniczy ma tutaj znaczenie drugorzędne, czego nie można powiedzieć o kapitale ludzkim, który wytwarza towary i usługi przeznaczone na europejski rynek. W tym kontekście próby ograniczenia nieskrępowanego przepływu siły roboczej wewnątrz UE stanowi poważną niekonsekwencję w sposobie myślenia Camerona, którą należy stale mu wypominać. Potwierdzają to zresztą badania przeprowadzone przez samych wyspiarzy, którzy przyznają, że skutki imigracji dla Wielkiej Brytanii są zdecydowanie pozytywne. Badanie przeprowadzone przez University College London potwierdza, że przybysze z nowych krajów członkowskich, w tym Polski, znacznie więcej dołożyli do brytyjskiego budżetu w formie odprowadzanych podatków, niż go uszczuplili poprzez pobieranie danin socjalnych (przewaga 12 proc. w latach 2001 – 2011 r.). Z kolei londyński ośrodek Centre for European Reform udowadnia, że imigracja z krajów naszego regionu nie wpłynęła na wzrost bezrobocia czy też obniżkę wynagrodzeń wśród Brytyjczyków.
Pełne wykorzystanie potencjału wspólnego europejskiego rynku, co będzie możliwe tylko przy zachowaniu wolnego przepływu osób, jest jak najbardziej po naszej myśli. Gdyby ten postulat udało się zrealizować, środek ciężkości polityki europejskiej przeniósłby się ze strefy euro na bardziej przyjazny Polsce grunt, gdzie nie stalibyśmy w drugim szeregu. Podstawowym założeniem Camerona jest więc przywrócenie równowagi w UE poprzez wyrównanie szans państw członkowskich nie tylko we własnym gronie, ale również zahamowanie nasilających się tendencji centralizacyjnych Brukseli. Temu właśnie służyć ma wzmocnienie roli parlamentów narodowych, które miałyby zyskać dodatkowe możliwości wetowania prawa unijnego. Jest to kluczowe z perspektywy Polski, chociażby w kontekście coraz bardziej niekorzystnej dla nas polityki klimatycznej UE. Każdy instrument, który może zatrzymać czy nawet spowolnić niekorzystne dla nas decyzje Brukseli, jest na wagę złota. Najskuteczniejszym mechanizmem ochronnym są jednakże odpowiednie wyłączenia spod zakresu szkodliwego dla nas unijnego acquis (tzw. opt-outs). I tu właśnie dochodzimy do głównego powodu, dla którego Warszawa powinna wspierać wysiłki Londynu. Chodzi o to, że wszystkie istniejące do tej pory wyłączenia zapisane są bezpośrednio w traktach unijnych, które rewidowane są raz na kilkanaście lat. Jeśli Polska na poważnie myśli o odrzuceniu polityki klimatycznej, konieczne jest otwarcie traktatu lizbońskiego. Pokrywa się to z wysiłkami brytyjskimi, którzy dążą do wyłączenia się z traktatowych wytycznych dążenia do „coraz ściślejszej unii” (ever closer union). Ponadto premier Cameron zmierza do ochrony londyńskiego City przed nadmierną regulacją ze strony Brukseli, co również może wymagać modyfikacji traktatowych. Oznacza to, że renegocjacja brytyjskiego członkostwa potencjalnie otwiera nam drzwi, które w normalnych okolicznościach pozostają solidnie zaryglowane. Unijni przywódcy traktują zmiany traktatowe jako opcję nuklearną, gdyż dyskusja o nich pociąga ryzyko uruchomienia lawiny żądań ze strony poszczególnych państw. Jest to oczywiście poważny argument, którego nie można ignorować. Jednak należy przypomnieć, że tradycja wyłączeń z zakresu polityk unijnych jest w europejskiej wspólnocie dobrze ugruntowana. Wystarczy wspomnieć tutaj Danię i Wielką Brytanię, które zagwarantowały sobie możliwość nie przystąpienia do unii monetarnej. Dodatkowo kraje te wspólnie z Irlandią korzystają z wyłączenia, jeśli chodzi o politykę wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obejmującą m.in. swobodny przepływ osób w ramach strefy Schengen czy kwestie imigracji. W konsekwencji Londyn, Kopenhaga i Dublin nie podlegają europejskiemu systemowi kwotowemu (niezależnie od tego, każda z wymienionych stolic zapowiedziała gotowość do przyjęcia uchodźców). Warto przy okazji wspomnieć, że również Polska (wspólnie z Wielką Brytanią) ma już swój opt-out – dotyczy on stosowania na naszym terytorium Karty Praw Podstawowych UE. Aby myśleć o poszerzeniu listy polskich wyjątków, należy dążyć do jak najszybszej rewizji Traktatu z Lizbony, co przy obecnej konstelacji politycznej w UE można osiągnąć, popierając większość brytyjskich ambicji z wyjątkiem postulatów zmierzających do ograniczenia wolnego przepływu osób.
Brytyjska reforma fundamentem stabilności UE
Rozbudowa projektu europejskiego w oparciu o mechanizmy zakorzenione w prawie unijnym jest szczególnie ważna dziś, kiedy coraz częściej mamy do czynienia z rozwiązaniami tworzonymi ad hoc. W ostatnich latach, oprócz kryzysu w strefie euro, było to wyraźnie widoczne przy okazji konfliktu ukraińskiego i problemu uchodźców. Twórcze wykorzystanie luk traktatowych umożliwiło przejęcie inicjatywy w tych kwestiach najsilniejszym państwom członkowskim. Warunkując przyznanie kolejnych pakietów pomocowych, Niemcy wymogły daleko posuniętą ingerencję w kształt greckiego budżetu. W kontekście kryzysu ukraińskiego pierwsze skrzypce grają kanclerz Merkel i prezydent Hollande, mimo że formalnie Unia prowadzi politykę zagraniczną, za którą odpowiada „minister” Federica Mogherini. Z kolei przymusowy podział imigrantów postanowiono ukryć pod płaszczykiem głosowania przedstawicieli państw członkowskich na szczycie unijnym. Nie zmienia to jednak faktu, że ich decyzja nie bazuje na dotychczasowych przepisach migracyjnych UE, które nigdzie nie wspominają o tzw. kwotach. W tym kontekście Polska musi dążyć do osłabienia „pozatraktatowej” dominacji najsilniejszych państw w każdej z powyższych kwestii. David Cameron może być cennym sojusznikiem w staraniach o przywrócenie równowagi w Unii w kontekście kryzysu strefy euro (w kwestii wspólnej polityki zagranicznej UE Brytyjczycy wykazują się dużo większą rezerwą, a jeśli chodzi o uchodźców, jak już zostało wspomniane, mają wynegocjowany opt-out).
Przy okazji dyskusji na temat reformy UE, warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną ważną rzecz. Należy wystrzegać się pokusy zastąpienia Wielkiej Brytanii w roli jednego z najważniejszych unijnych centrów decyzyjnych. W tym kontekście pojawiają się głosy (póki co nie są jednak brane na poważnie), że Warszawa mogłaby wręcz skorzystać na wyjściu Londynu z Unii, biorąc pod uwagę nasz potencjał ludzki i umacniającą się pozycję gospodarczą. Takie stwierdzenie nie wytrzymuje jednak twardej konfrontacji z faktami. Wielka Brytania jest obecnie, pomimo przysługującego jej rabatu, czwartym największym płatnikiem netto do unijnego budżetu, podczas gdy Polska jest jego głównym beneficjentem. Już samo to porównanie pokazuje dysproporcje pomiędzy dwoma krajami. Miejsca w Unii wystarczy spokojnie dla wszystkich, a w przypadku „Brexitu” stracimy potężnego partnera, z którym, jeśli chodzi o politykę europejską, często jest nam po drodze. Dotyczy to nie tylko wspomnianych wyżej kwestii zasadniczych (np. równe traktowanie państw członkowskich), ale także konkretnych aspektów poszczególnych polityk unijnych (np. komercjalizacja wydobycia gazu łupkowego czy rozwój energii nuklearnej w ramach polityki energetycznej). Trudno wyobrazić sobie, że Warszawa mogłaby stawiać powyższe zagadnienia równie stanowczo jak dziś bez wsparcia Londynu. Oczywiście stanowiska Polski i Wielkiej Brytanii różnią się w wielu kwestiach, gdyż w polityce stałe są jedynie interesy, nigdy przymierza. Jako przykład można przywołać ważną dla nas politykę rolną, która dla Brytyjczyków ma znaczenie marginalne. Następna poważna dyskusja o jej kształcie czeka nas jednak ok. 2020 r., kiedy negocjowana będzie nowa unijna perspektywa budżetowa. Już dziś natomiast pojawia się szansa rozstrzygnięcia innych kwestii o fundamentalnym dla Polski znaczeniu. Warto z niej skorzystać.
Opinie wyrażone w tekście są prywatnymi poglądami autora.
