Projekt niemożliwej polityki
Warto pisać projekty niemożliwej polityki. Pokazywać dobre rozwiązania organizacyjne, istotne korekty ustrojowe, zupełnie sprzeczne z duchem czasów i logiką systemu politycznego, w którym miałyby zostać zaaplikowane. Nie po to, by je wprowadzać w życie, ale po to, by pobudzać wyobraźnię polityczną dziesiątków komentatorów, liderów opinii publicznej, aktywnych obywateli, którzy często nie wiedzą na czym polega dysfunkcjonalność obecnego porządku instytucjonalnego.
Ogłoszony przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego raport Jana Rokity Plan budowy państwa jest w istocie manifestem polityki niemożliwej. Zakłada bowiem nie tylko wyjście poza obecną polityczną konstelację z premierem podporządkowanym prezesowi partii, ale szerzej poza obecną kulturę rządzenia. Dowód? Proszę bardzo. Silny politycznie Donald Tusk znał większość prezentowanych w raporcie rozwiązań. Nie sięgnął po żadne z nich.
Przez osiem lat nie wprowadził istotnej innowacji wspomagającej rządzenie. Nie skorzystał z przygotowanego przez Rokitę w 2005 roku programu zmian strukturalnych i reformy procedur. Podobnie jak nie skorzystał z diagnoz ministra Michała Boniego, redukując jego rady do poziomu „polityki papierowej”, pozostającej bez jakichkolwiek skutków w sferze działań rządu.
Te zaniedbania nie były pochodną złego charakteru czy braku rozumu. Raczej chłodnej politycznej kalkulacji, sprowadzającej się do prostego przekonania, że nie należy „pluć pod wiatr”.
Tusk zrozumiał, że próba instytucjonalnego wzmocnienia premiera prowadzi do doraźnego osłabienia jego własnej politycznej pozycji i ograniczenia pola manewru.
Zgodził się na zachowanie status quo, definiując rolę premiera inaczej: jako rozwiązującego pewne problemy, których system na poziomie biurokratyczno-resortowym rozwiązać nie potrafi i dającego temu systemowi przyjazne oblicze polityka, który rozumie zwykłych ludzi.
Nowy gabinet Beaty Szydło nie ma powodu, by w istotny sposób zerwać z tą kalkulacją. A może inaczej: ma dziesiątki politycznych racji, by z nią nie zrywać, nawet gdyby komuś przyszło to do głowy. By do takiego zerwania doszło musiałaby się wydarzyć jedna z dwóch rzeczy. Pierwsza – państwo musiałoby się znaleźć w stanie takiego zagrożenia lub kryzysu, w którym postulowane przez Rokitę reformy stałyby się niezbędne dla jego przetrwania. Druga – ktoś musiałby przez pomyłkę lub przeoczenie wpuścić do Kancelarii Premiera polityka podobnego do Jana Rokity (oczywiście lepiej oryginał niż kopię) i dać mu szansę przeprowadzania zmian.
A ponieważ Rokicie już to się kiedyś przydarzyło – został ministrem-szefem Urzędu Rady Ministrów w rządzie Hanny Suchockiej i dostał bardzo silne umocowanie, wykraczające nawet poza funkcję wicepremiera – to nic dziwnego, że bardziej niż inni dopuszcza on możliwość powtórki takiego scenariusza w przyszłości.
Wyjątki od reguł są jednak bardzo rzadkie. Spróbujmy opisać na czym ten wyjątek polegał, by nie pozostawić czytelnika w krainie domysłów. Rokita był jednym z najwybitniejszych urzędników III RP. Równocześnie jednym z ciekawszych polityków jej pierwszej dekady. Nie ma w tym żadnej sprzeczności.
Surowe oddzielenie pojęć „urzędnika” i „polityka” było jednym z najgorszych intelektualnych błędów poprzedniej epoki.
Po pierwsze dlatego, że sugerowało, iż decyzje urzędników są z definicji apolityczne, a sami urzędnicy nie uprawiają polityki. Po drugie dlatego, że pozwalało zapomnieć politykom pełniącym funkcje ministrów i premierów, iż są przede wszystkim urzędnikami państwa. Rokita był politykiem, który próbował ten błąd naprawić. Jednak po nim podobne próby należały już do rzadkości.
Sam błąd był skutkiem złej interpretacji idei „służby cywilnej” jako stałego trzonu administracji rządowej, który nie ulega zmianom pod wpływem zmian partyjnych konfiguracji w parlamencie i rządzie. W tym sensie korpus urzędniczy miał pozostawać stabilny i bezpartyjny. Ministrowie, ich zastępcy, gabinety polityczne – miały zostać czynnikiem ulegającym zmianom i dobieranym także według kryteriów partyjnych. Także, ale nie wyłącznie. To miały być dwa kompatybilne elementy jednej, sprawnie działającej struktury. Jednak przeciwstawienie ich sobie było szkodliwym nadużyciem.
Ale korzenie tego przeciwstawienia tkwiły jeszcze głębiej. W wyrobionym przez lata PRL nawyku urzędniczej nieufności wobec ideologicznych absurdów narzucanych przez „czynniki polityczne”. Dziś wiele osób zapomniało już o antybiurokratycznych tyradach, jakie wygłaszano na partyjnych zjazdach i konferencjach, o strukturalnym napięciu między partią a aparatem urzędniczym. A także o tym, że wraz ze słabnięciem Partii PRL nabierała cech reżymu policyjno-biurokratycznego. Z perspektywy wielu urzędników, pożądana ewolucja polegała na całkowitej redukcji czynnika politycznego w administracji. Zwłaszcza, że dla części z nich czynnik ten reprezentował zupełnie obcy ideowo i kulturowo świat opozycji demokratycznej.
Dziś rozdział polityki i administracji jest łamany notorycznie. Przez wysokich urzędników należących do korpusu służby cywilnej, którzy podejmują strategiczne decyzje i – na co zwraca uwagę raport Rokity – w istotny sposób wpływają na kształt legislacji, nie ponosząc przy tym jakiejkolwiek odpowiedzialności. Jak i przez polityków, którzy usiłują słabości merytoryczne i strukturalne nadrabiać polityką kadrową łamiącą zdrowe zasady tworzenia administracji publicznej.
Zmiana zasad funkcjonowania administracji wymagałaby niemożliwego: przyjęcia przez głównych aktorów tej gry założeń sprzecznych z ich doraźnymi interesami i wiary w to, że nowe reguły w dalekiej perspektywie przyniosą obu grupom korzystne rozwiązania.
Co więcej, że przyniosą większą efektywność instytucjom publicznym i całej administracji rządowej. Podstawowa bariera realności projektu Rokity ma zatem charakter systemowy, a nie tylko „polityczny” czy tym bardziej „personalny”.
Zaprezentowany przez Rokitę Plan budowy państwa nie zaczyna się jednak od pomysłu politycznego, ale jest wypełnieniem pewnej racjonalnej dyrektywy dobrego rządzenia. Bardziej zatem filozoficznej niż politycznej w potocznym rozumieniu tego słowa. Widać to w założeniu, że punktem wyjścia dobrej polityki jest rozmowa o dobrym państwie jako pewnym racjonalnym projekcie. Co więcej, że istotą dobrej polityki jest przede wszystkim naprawa praw, instytucji i procedur.
Rokita nie jest jednak naiwnym idealistą wierzącym w ustrojowe utopie. Przedstawia pewien projekt, po to by dobrze opisać dystynkcję między polityką obecną, ukształtowaną w decydującej mierze po roku 2005, a czymś co można nazwać przekonaniem, że – nawiązując do niedawnego hasła wyborczego Partii Razem – „inna polityka jest możliwa”. Ten projekt, choć obfituje w techniczne detale, ma przede wszystkim obudzić apetyt na tę inną politykę, stanowić punkt wyjścia do celnej krytyki działań rządów ostatnich ośmiu lat i zapewne następnych czterech.
Przedstawiony u progu rządów Prawa i Sprawiedliwości raport Rokity jest projektem naprawy administracji opartym na przekonaniu o racjonalnych zasadach jej kształtowania. Wierzyłbym w możliwość jego realizacji tylko wtedy, gdyby zadanie to powierzono politykowi takiemu jak Jan Rokita. W każdym innym scenariuszu wpisanie go do agendy rządu mogłoby skończyć się albo papierową polityką (jak w przypadku raportu Boniego) albo kompletnym chaosem. Reformy administracyjne nigdy nie są bowiem prostym wdrożeniem gotowego systemu. Zawsze napotykają na opór i wymuszają negocjacje dziesiątków kompromisów. Błędy reformy administracyjnej z roku 1998 nie były spowodowane wyłącznie brakiem racjonalności czy – mówiąc potocznie – głupotą, ale także politycznymi okolicznościami ich wprowadzania. Przede wszystkim zaś taką, że negocjacje prowadzili często broniący ogólnych standardów racjonalności lub własnych pomysłów eksperci oraz mało zainteresowani meritum politycy.
Dlatego pewną słabością raportu jest to, iż nie analizuje ani rzeczywistych reguł funkcjonowania administracji rządowej w minionym ćwierćwieczu, ani – co gorsza – współczesnego układu sił, kształtującego realia pracy rządu.
Na przykład pomija bardzo silną rolę mediów i badań opinii publicznej w kształtowaniu agendy rządu. Lekceważy wzrost roli „pionu PR” czy mówiąc potocznie spin-doktorów w tworzeniu polityki, a nie tylko propagandowej jej oprawy.
Po drugie, raport nie analizuje realiów selekcji ministrów, nie tylko utrudniających koordynację prac poszczególnych resortów (np. stawianie lekarzy na czele ministerstwa zdrowia, nauczycieli na czele edukacji czy profesorów na czele ministerstwa szkolnictwa wyższego), ale także wzmacniających istniejące i tak w administracji napięcia poprzez wprowadzanie do rządów tak zwanych „silnych osobowości”, a w praktyce mało kompetentnych polityków zorientowanych na walkę o popularność i odnoszenie spektakularnych sukcesów.
W puencie tekstu przywołana zostaje opinia wyrażona w jednym z raportów Jerzego Hausnera, mówiąca, iż „do głównych słabości naszego państwa należy zdominowany przez układy resortowo-korporacyjne system reprezentacji interesów”. To ostatnie zdanie nie znajduje wyraźnej odpowiedzi, choć wskazuje na najpoważniejszą barierę wprowadzania jakichkolwiek reform. Rokita zdaje sobie sprawę z jego powagi, bo gdy wcześniej proponuje wprowadzenie Głównego Urzędu Administracji Publicznej to podkreśla, iż instytucja ta powinna mieć silnie misyjny charakter. Jeżeli skoncentrowany na dobrych procedurach polityk, wpisuje tak wyraziście życzeniowy i trudny do zinstrumentalizowania postulat, to niechcący wpisuje w proponowany system niezwykle poważną wątpliwość. Co jeżeli ów silnie misyjny charakter nie wystąpi? Co się stanie, jeżeli nie pojawi się siła zdolna do przełamania niewidocznej hegemonii struktur branżowo-resortowych ? Chcę wyrazić się jasno: tu nie chodzi o proste studium wykonalności projektu, ale o fundamentalne pytanie czy proponowane zmiany są w ogóle w dającej się przewidzieć perspektywie możliwe.
Moim zdaniem nie istnieją przesłanki, by Plan budowy państwa potraktować jako receptę. Nawet, gdyby podzielający poglądy Rokity autorzy wstępu do raportu dopisaliby do niego bardziej optymistyczną część „polityczną”. Natomiast może on spełnić istotną rolę wychowawczą i edukacyjną. Kształcenie kadr dla polityki w szkołach liderów, w których na śniadanie podaje się wyborczy marketing, na obiad poprawność polityczną, a na kolację czarną magię spinu, jest szykowaniem sobie katastrofy. Czytanie i analizowanie tekstów takich jak Plan Rokity daje szansę na budowanie innych standardów myślenia o polityce i państwie. Reformy administracji w 1990 i 1998 roku polegały na wykorzystaniu szansy przez ludzi, którzy w epoce PRL myśleli o tym, jak powinien wyglądać dobry zarząd lokalny, jak powinno się kształtować politykę regionalną, jak tworzyć instytucje samorządowe. Myśleli o tym w czasach, kiedy większość uczestniczyła w instytucjach władzy lub tworzyła struktury wspartego argumentami moralnymi sprzeciwu. Dziś przepaść między realiami politycznymi a projektami tego typu jest bez wątpienia mniejsza. Dlatego dobrze, że pojawiają się. Nawet jeżeli nie mają szans zaistnieć w centrum debaty publicznej.
