Rokita: W Polsce prawdziwe reformy wprowadza się „tylnymi drzwiami”

Polskie państwo pozbawione jest głowy. Brakuje nam centrum rządu z prawdziwego zdarzenia, które umożliwiałoby efektywne przekładanie założeń expose na poziom legislacyjny; brakuje nam Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, które z poziomu eksperckiego mogłoby odpowiadać za wysoką jakość tychże inicjatyw ustawodawczych premiera. Jak więc wprowadzać w życie prawdziwe reformy i być prawdziwie sprawczym w polityce państwa? Przynależność partyjna ma tutaj drugorzędne znaczenie, a historia III RP pokazuje, że w Polsce faktyczne zmiany wprowadza się „tylnymi drzwiami” i najczęściej pomimo niż dzięki woli obozu rządzącego. O strategicznej impotencji i 20 konkretnych propozycjach instytucjonalnych jak to zmienić rozmawiamy z Janem Rokitą, autorem raportu Plan budowy państwa Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

„W ciągu ostatnich 10 lat straciłem wiarę w to, że Polska jest zdolna do skoku instytucjonalnego, tego co nazywałem szarpnięciem cuglami. Głębiej postudiowałem polską historię, zastanowiłem się nad polskimi tradycjami, polską mentalnością, polskim podejściem do państwa i doszedłem do wniosku, że to, co mnie by się w Polsce marzyło, czyli moja IV Rzeczpospolita, która miałaby najsprawniejsze w Europie instytucje, to Polska nieosiągalna”. To pańskie słowa z wywiadu, jakiego udzielił Pan po wyborach prezydenckich „Kulturze Liberalnej”. Jednocześnie przygotował Pan raport Plan budowy państwa dla Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, gdzie możemy znaleźć 20 idei potrzebnych dla realizacji tej wymarzonej IV RP. To w końcu wierzy Pan w szarpnięcie cuglami czy nie?

Słowa z wywiadu podtrzymuję, pod raportem się podpisuję. Nie ma bowiem w tym sprzeczności.
To tak jak z miłością bliźniego w chrześcijaństwie. Nikt z nas nie jest w stanie miłować bliźniego tak, jak Pan Jezus nam nakazał – ale nie zwalnia nas to z obowiązku czynienia wysiłków w tym kierunku. Nie wierzymy w to, że będziemy w stanie własnymi rękoma stworzyć Królestwo Boże na Ziemi (przynajmniej mam nadzieję, że nikt w to nie wierzy), lecz to nas nie zwalnia z codziennej pracy nad sobą.

Polska nie zostanie drugimi Niemcami – choć taka pozytywna „germanizacja” kultury politycznej i obyczaju politycznego, rozumiana jako zwrot w stronę budowy trwałych i efektywnie działających instytucji życia państwowego, w przeciągu ostatnich kilkudziesięciu lat nastąpiła. Wystarczy sięgnąć jeszcze do „Solidarności”, która miała do instytucji stosunek „anarchiczny”, aby zobaczyć że pewien postęp w przeciągu tych 35 lat się dokonał. Oczywiście jest to zmiana absolutnie minimalna w stosunku do istniejących potrzeb, o czym piszę we wspomnianym raporcie, starając się diagnozować cały szereg systemowych problemów, poczynając od braku efektywnego centrum rządu, przez stan instytucji publicznych, po organizację struktur i funkcji państwa. Podsumowując, do ideałów należy dążyć, nawet jeśli ich realizacja będzie tylko cząstkowa i rozłożona na lata.

Polska tradycja, mentalność, podejście do państwa. Odwołał się Pan już do „Solidarności”, a co z innymi uwarunkowaniami historycznymi, które Pańskim zdaniem stoją na drodze realizacji tych ideałów?

Obawiam się, że nie będę w tej diagnozie oryginalny i błyskotliwy, wskazując na dziedzictwo sarmackie, bardzo mocno zakorzenione w polskiej tradycji politycznej. Jest to spuścizna par excellence anty-instytucjonalna. Współczesna kultura polityczna wciąż jest kulturą szlachetczyzny. Kiedyś wydawało mi się, że spór polityczny w Polsce będzie podobny do tego znanego z XVIII w. – między patriotami a reformatorami, tj. Bar vs. Konstytucja 3. Maja. Teraz widzę, że ta analogia jest nietrafna – z prostego powodu. Bar istnieje i staje się coraz bardziej rozpasany, a reformatorzy są tak naprawdę niby-informatorami. Żadnej Konstytucji 3. Maja nie są w stanie stworzyć. Co najwyżej mogą estetycznie drażnić szlachtę, ostentacyjnie nosząc francuski strój, podkreślać swoją „europejskość”. Ale to tylko poza, za którą nie idą realne działania. W Polsce nie mamy współczesnego Hugona Kołłątaja.

W takim razie warto chyba zapytać, gdzie tego Kołłątaja szukać. Kto więc ma przeczytać Pański raport?

Grupą docelową jest oczywiście środowisko Klubu Jagiellońskiego, którego przedstawiciele prosili mnie, abym go napisał. Prawdopodobnie gdyby nie ta motywacja, w ogóle bym się za to nie zabrał. Kto ma oczy, niechaj czyta.

Zatem nie wierzy Pan, że raport trafi na biurko premier Szydło, która zrobi z niego praktyczny użytek?

… 😉

Raport Hausnera, raport Boniego, teraz raport Rokity. W Planie budowy państwa wskazuje Pan jeszcze kilka innych ambitnych projektów reformy państwa. Jednocześnie wydaje się Pan, mówiąc eufemistycznie, sceptyczny wobec sprawczości takich dokumentów. Na ile więc systemowe raporty są dla jakiejkolwiek władzy punktem wyjścia, a na ile stanowią tylko i wyłącznie temat dyskusji w niszowych środowiskach i wśród samych autorów?

Profesor Hausner każdy kolejny raport rozpoczyna od pretensji, że poprzedniego nikt z ludzi odpowiadających za państwo nie przeczytał i nie wyciągnął żadnych wniosków. Identycznie było w przypadku Polski 2030 Michała Boniego – najciekawszego dokumentu, jaki w ciągu ośmiu lat stworzył rząd Tuska. Absolutnie nic z niego nie wynikło. Ten raport jest fundamentalną krytyką rządu, który powstał. Zabawne, prawda? Ja nie mam takich ambicji jak Jerzy Hausner. Kto przeczyta mój raport, ten przeczyta.

Być może raporty autorstwa Pana czy profesora Hausnera przegrywają w konkurencji z dokumentami tworzonymi przez poszczególne ministerstwa? Według Rafała Matyi mamy w Polsce do czynienia z prawdziwym „przemysłem tworzenia strategii”, z których jednak nic konkretnego dla praktyki rządzenia nie wynika.

W tym miejscu należy dokonać rozgraniczenia na dwie kategorie dokumentów strategicznych. Pierwsze z nich to te prawdziwie strategiczne i prawdziwie twórcze, powstające najczęściej poza aparatem państwa. Raport Boniego jest tutaj wyjątkiem potwierdzającym regułę. W Polsce profesjonalne środowiska naukowe, których ambicją byłoby zajmowanie się problemami państwa jest bardzo niewiele. Praktycznie ich nie ma, nie było i prawdopodobnie w najbliższym czasie nie będzie. Wybitni profesorowie od administracji wolą pisać swoje prace na temat instytucji swobodnego uznania w XIX w. niż na temat realnych problemów zarządzania współczesnym państwem polskim. To ciekawy rodzaj abnegacji.

Druga kategoria dokumentów strategicznych to te tworzone przez administrację państwową. Istnieje w strukturach polskiego państwa taka zupełnie niezrozumiała dla mnie presja na produkcję gigantycznej ilości zapisanych kartek papieru pozbawionych treści. Robi to cała administracja, wkłada w to ogromny wysiłek. Powstał nawet osobny żargon dla tych treści. Gdy ja na to patrzyłem z wnętrza rządu – to było na początku lat 90. – ten proces dopiero się rozpoczynał. Teraz jest już na niezwykle zaawansowanym etapie. Niestety nikt poza autorami tych krótko-, średnio- i długookresowych strategii nie czyta. Wszyscy traktują to jako rytuał, jako obrzęd towarzyszący władzy. Uwolnić aparat państwowy od tego zupełnie nie sposób. W Unii Europejskiej ten obyczaj również jest bardzo rozbudowany. Jest jednak jedna fundamentalna różnica: w strukturach Unii te raporty się czyta i z nich coś wynika. Choćby sposób podziału funduszy europejskich.

Kondycja instytucji państwa jest bardzo słaba, raportów mających na celu ich reformę polityczni decydenci nie czytają. W tych okolicznościach należy więc zadać następujące pytanie: czy w pierwszej kolejności należy zmienić instytucje i prawo, co doprowadzi w konsekwencji do powstania nowych elit politycznych, czy raczej musimy czekać na pojawienie się owych elit, które dopiero zdecydują się na wprowadzenie niezbędnych zmian instytucjonalnych w państwie? A może to dywagacje w stylu „co było pierwsze, kura czy jajko?”

Pierwszy wariant jest niemożliwy. Nie da się wprowadzić znaczących zmian bez zaangażowania chociaż części elity politycznej. Zatem ten scenariusz byłby możliwy do realizacji tylko w przypadku jakiegoś puczu. Zostaje więc nam drugi z zaproponowanych wariantów. Oczywiście nie oznacza to, że będziemy mieli do czynienia z jakąś całościową, komplementarną rewolucją moralną całej elity. To może być jakaś jedna silna grupa, pojedynczy minister, zmotywowany wiceminister, punktowa, a nie całościowa, zmiana całego systemu politycznego, która coś przeforsuje.

Sam mam pewne dobre doświadczenia z polskiej polityki lat 90. w tym zakresie. Na przykład pod koniec rządu Włodzimierza Cimoszewicza nielicznej grupie osób, której byłem częścią, udało się przeforsować koncept, który zbudował dzisiejszy potencjał władzy premiera. Mam na myśli koncepcję działów administracji, ruchomego rządu oraz rozporządzeń atrybucyjnych, pozwalających premierowi na kształtowanie rządu. Gdyby nie to, do dzisiaj mielibyśmy do czynienia z postkomunistyczną strukturą, wedle której przyjęte Bóg wie kiedy ustawy regulują szczegółowo kompetencje każdego z ministrów, z premiera czyniąc tylko marionetkę, która nie może niczego ministrowi nakazać. To jest wynik tamtej operacji, która była głęboką ingerencją w strukturę instytucjonalną centrum państwa, przeprowadzoną kompletnie „zza węgła”, przez ludzi, wobec których działań otoczenie premiera postanowiło nie protestować. Zostało wprowadzonych kilka rewolucyjnych jak na tamte warunki rozwiązań – Ustawa o Radzie Ministrów, Ustawa o działach administracji rządowej, system rozporządzeń atrybucyjnych. Wszystko to zostało przeprowadzone bez żadnej debaty publicznej. Posłowie, którzy to uchwalali, zupełnie nie rozumieli tego, co uchwalają. Głosowali według partyjnej „ściągi”.

Nigdy później czegoś takiego nie udało się dokonać. Widzimy więc, że reformy, owszem, można przeprowadzać, ale nie mogą to być zmiany całościowe, rewolucyjne. Konieczne jest zaistnienie dwóch elementów: zmotywowanej grupy, wyposażonej w gotowy projekt zmian, oraz premiera, który nie będzie przeszkadzał w ich realizacji.

Przynależność partyjna tego premiera ma znaczenie drugorzędne?

Nie ma żadnego. Zmiany, o których mówię dokonały się za kadencji Włodzimierza Cimoszewicza. Uważam go, zresztą całkiem serio, za jednego z lepszych polskich premierów III RP.

Wystarczającym argumentem za taką oceną jest to, że się nie wtrącał?

To jest bardzo dużo! „Normalna” reakcja premiera przebiegałaby według następującego schematu : po pierwsze – „niektórzy moi współpracownicy paktują z opozycją i to jest spisek”; po drugie – „zablokowanie planów opozycji w wyniku poczucia zagrożenia”. Cimoszewicz zrobił coś dokładnie odwrotnego – chapeau bas.

Budując rankingi najlepszych premierów III RP często wymienia się wśród nich Jerzego Buzka. Tymczasem Pan w wywiadzie-rzece udzielonym Robertowi Krasowskiemu zwracał uwagę, że słynne reformy Buzka były przygotowywane poza ośrodkiem rządowym. Czyżby więc wszelkie realne zmiany w polskim państwie musiały wchodzić „tylnymi drzwiami”?

Buzek był pod tym względem jeszcze lepszy. Cimoszewicz w pewnym momencie zrozumiał przydatność z punktu widzenia władzy premiera tych operacji, które my wykonaliśmy. Buzek tego nigdy nie rozumiał. Nie uważał za stosowne zawracać sobie tym głowy.

Jakie dokładnie mechanizmy powodowały, że dawał on przyzwolenie na wielkie reformy, to już inna kwestia. Różnica między Buzkiem i Cimoszewiczem była taka, że Buzek działał w oparciu o polityczne zaufanie albo polityczne znaczenie niektórych środowisk. Przykładowo – „Solidarność” była bardzo ważnym środowiskiem dla zaplecza politycznego jego rządu. W związku z tym uważał, że musi przeprowadzić przynajmniej jeden swój projekt. „Solidarność” miała projekt ubezpieczeń zdrowotnych. Buzek powiedział im – „Dobrze, chłopaki, róbta! Dam Wam wszystko, czego potrzebujecie – ministra, wiceministrów, proszę bardzo!”. My do niego przyszliśmy z pionierskim, jak na ówczesne czasy, raportem na temat regionów. Wskazywaliśmy, że warto dokonać reformy w tym zakresie w perspektywie wejścia Polski do Unii. Słuchał naszych propozycji przez pół godziny nie mając zielonego pojęcia o co chodzi, po czym powiedział – „No to dobrze, chłopaki, róbta! Pana zrobimy wiceministrem spraw wewnętrznych, pana pełnomocnikiem, przynieście ustawę”. Od razu spytał, czy nie mamy już gotowego projektu legislacyjnego, żeby wystartować z nim jak najszybciej. Odpowiedzieliśmy, że jeszcze nie, ale napiszemy (śmiech).

Skoro możliwe jest tylko „punktowe”, ewolucyjne działanie, to które z zawartych w Pańskim raporcie propozycji uważa Pan za priorytetowe pod kątem kolejności wdrażania w życie?

Wspólnym mianownikiem proponowanych przeze mnie reform instytucjonalnych jest fundamentalna zmiana filozofii rządzenia w Polsce z horyzontalnej na wertykalną, odejścia od fatalnej logiki „Polski resortowej”, „federacji ministerstw” i w konsekwencji rozproszenia władzy między niezliczoną ilością instytucji i urzędów państwowych . Z tego punktu widzenia wszelkie działania zmierzające do budowania horyzontalnych i zaniechania wertykalnych mechanizmów władzy sprzyjają odbudowie jedności i sterowności państwa oraz jego podmiotowości politycznej.

Na każdym poziomie byłoby to korzystne rozwiązanie. Na szczeblu regionalnym chodziłoby więc np. o większe skupienie kompetencji w rękach wojewody; na poziomie centralnym – zbudowanie centrum sterowania rządem oparte o trzy podstawowe elementy: programowanie prac rządu, podejmowanie strony podatkowej i budżetu oraz ewaluację i kontrolę zarządczą, które są sednem każdej władzy. Czy to jest możliwe? Raczej mało prawdopodobne. Ogólnie mówiąc, duże przedsięwzięcia nie biorą się z myślenia w rodzaju „zrobię projekt, który wprowadzicie w życie”, tylko odwrotnie: „zrobię projekt, którego nie wprowadzicie w życie”, a potem okazuje się, że zdarza się cud. Tak powstają wielkie przedsięwzięcia.

W swoim pesymistycznym realizmie przypomina Pan diagnozy Bartłomieja Sienkiewicza zebrane w swoistym „tekście programowym” pt. Apologia. Były szef MSW broni w nim „polityki ciepłej wody w kranie” argumentując, że przy ograniczonych zasobach instytucjonalnych naszego państwa jedyne zmiany na jakie nas stać to ewolucyjna metoda małych kroczków i stopniowe wydłużanie urlopów macierzyńskich zamiast Wielkich Reform, które rozbiją się o niezdolność rządu do ich wprowadzenia czy opór określonych grup społecznych czy lobby zawodowych. Na takim podejściu miałaby polegać właśnie polityczna dojrzałość rządów Donalda Tuska.

Łączy nas diagnoza, zasadniczo różnią za to wnioski polityczne, jakie obaj z niej wyciągnęliśmy. To co stanowi wspólny mianownik naszego myślenia to przekonanie, że cały szereg czynników jak antyinstytucjonalna tradycja sarmatyzmu, jakość współczesnej klasy politycznej, jakość zaplecza intelektualnego rządzących itp. składa się na oczywistą tezę, iż budowanie w Polsce państwa instytucjonalnie sprawnego i sprawczego graniczy z projektem straceńczym.

I tutaj podobieństwa się kończą. Dla Bartłomieja Sienkiewicza taka teza oznaczała akces polityczny do obozu rządzącego, który na taki stan rzeczy z góry się godzi i nie próbuje walczyć z negatywnym status quo. Moje stanowisko jest przeciwne: należy nieustannie podkreślać deficyt władzy ambitnej oraz podejmować intelektualne i praktyczne próby nadrabiania tych instytucjonalnych braków, a nie wygłaszać ideologiczną apoteozę władzy, która z ambicji rezygnuje w imię „pełzającej zmiany cywilizacyjnej”. Tak jak mówiłem na początku, należy dążyć do realizacji ideałów, nawet jeśli jest bardzo mozolne i mało efektowne.

Rozmawiali Paweł Grzegorczyk i Piotr Kaszczyszyn