Plan budowy podmiotowego państwa

Na każdym poziomie Polsce doskwiera niezdolność do planowania, koordynacji, wdrażania i ewaluacji polityki. Widać to począwszy od komicznego przykładu sprzedaży drożdżówek w szkołach, a skończywszy na tragicznym przypadku braku koordynacji polityki państwa po katastrofie smoleńskiej. Jeżeli zmiana rządu ma pociągnąć za sobą zwiększenie skuteczności władzy, to konieczne jest, by nowy gabinet za swój priorytet uznał realizację szeregu państwotwórczych działań. Dopiero one dadzą państwu sterowność, a rządzącym realne narzędzia przeprowadzania koniecznych reform. Publikowany przez Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego raport autorstwa Jana Rokity zawiera założenia planu poprawy jakości rządzenia. Realizacja „planu Rokity” stanowi warunek długofalowego sukcesu politycznego nowej ekipy rządzącej.

Państwo polskie istnieje teoretycznie. Praktycznie nie istnieje –dlatego, że działa poszczególnymi swoimi fragmentami, nie rozumiejąc, że państwo jest całością. Tam, gdzie państwo działa jako całość, ma zdumiewającąskuteczność.
Bartłomiej Sienkiewicz

Obecna sytuacja polityczna nie ma precedensu w historii III RP: jedna formacja zgromadziła w swoich rękach pełnię władzy ustawodawczej i wykonawczej. Mimo to istnieje poważne ryzyko, że trud reformatorski bądź to nie zostanie podjęty, bądź to zostanie w ogromnej mierze zniweczony. Interes państwa wymaga, by nie ograniczał się jedynie do koncentrujących uwagę opinii publicznej ruchów, które w praktyce stanowić będą wycofanie się z reform poprzednich rządów (przywrócenie wieku emerytalnego, likwidacja gimnazjów, przekształcenie kilku ministerstw w inne, głęboka rotacja kadr w segmentach siłowych). Skuteczność nowego rządu stoi dziś pod znakiem zapytania: nie tyle z powodów kadrowych, co z racji strukturalno-funkcjonalnej słabości władzy w Polsce.

Jej struktura premiuje dziś logikę resortową i blokuje możliwość realizacji polityk horyzontalnych: to jest takich, które nie dotyczą jednego obszaru życia społeczno-gospodarczego podległego jednemu z ministerstw, ale które ze względu na swój strategiczny charakter są uwzględniane w pracy wielu resortów.

Słabość centrum rządu oraz brak instytucji odpowiedzialnej za opracowywanie strukturalnych reform i planowanie działań wymagających ponadresortowej koordynacji uniemożliwia skuteczne rządzenie Rzecząpospolitą. Potencjalnych reformatorów skazuje na wyniszczający konflikt zarówno z grupami interesu tak wewnątrz, jak i spoza administracji. Faktyczna podmiotowość państwa – czyli zdolność do definiowania i realizacji interesu publicznego – wymaga pilnej budowy.

W czym przejawia się brak realnego centrum decyzyjnego kraju?

Za komiczny przykład braku zdolności do realizowania celów politycznych uznać można sytuację, w której minister edukacji narodowej ogłasza jako swój istotny sukces przekonanie ministra zdrowia, by dopuścił do sprzedaży jagodzianek w szkołach.

Dużo poważniejszą i tragiczną ilustracją braku skuteczności państwa jest chaos, do jakiego dopuszczono w pierwszych godzinach po katastrofie smoleńskiej. W niedawnym wywiadzie prasowym został on podsumowany przez dyplomatę pełniącego 10 kwietnia 2010 roku funkcję zastępcy ambasadora Rzeczypospolitej w Moskwie słowami: „Spodziewałem się, że zaraz po katastrofie na lotnisku w Moskwie wyląduje jakiś herkules, w ostateczności jego polski odpowiednik. Z niego wysiądą dziesiątki ludzi: polscy śledczy, lekarze, służby i cały, gotowy sztab kryzysowy. Tymczasem nie przyjechał nikt taki (…). Zamiast sztabu kryzysowego Warszawa przysłała delegację w postaci ministra zdrowia i szefa Kancelarii Premiera w randze sekretarza stanu, którzy nie mieli zielonego pojęcia o Wschodzie. (…) Wtedy okazała się nam Polska resortowa w pełnej krasie. Każde ministerstwo działało na własną rękę: osobno wojsko, osobno służby wewnętrzne, jeszcze inaczej BOR, lekarze podlegli Ministerstwu Zdrowia lub Kancelarii Premiera. Nikt tego nie koordynował, nikt nie ogarniał całości. Powinien oczywiście szef sztabu kryzysowego”.

Poważne potraktowanie powyższych diagnoz każe postawić postulaty nieograniczające się do wymiany kadr i symbolicznej reorganizacji instytucji władzy, ale będące całościowym projektem państwotwórczym. W dzisiejszej strukturze rządu próby faktycznej realizacji priorytetów władzy ugrzęznąć muszą w międzyresortowych konfliktach bądź zostać wyprowadzone – co, jak celnie wykazał w niedawnym raporcie CA KJ prof. Artur Wołek, było powszechną praktyką rządu w latach 2007-2015 – poza formalną strukturę rządu. Takie „rządzenie poza rządem”, choć wycinkowo może okazać się skuteczne, długofalowo jest działaniem politycznie destrukcyjnym.

Budowa podmiotowego państwa jest więc warunkiem koniecznym, by długa lista wyborczych obietnic przejmującego dziś władzę środowiska miała szansę na realizację.

W niniejszym raporcie Jan Rokita formułuje plan, którego realizacja pozwoliłaby nazwać Polskę państwem istniejącym już nie tylko teoretycznie, ale także w praktyce.

Po pierwsze, należy przeprowadzić całościową reformę Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która wyposaży premiera w realne narzędzia wyznaczania zadań, kierowania, koordynacji i kontroli administracji rządowej. Wymaga to stworzenia w ramach KPRM instytucji odpowiedzialnych za programowanie prac rządu, budżety programów i ewaluację działań. Równolegle należy zmienić sposób współpracy z ministrami konstytucyjnymi: powinni być oni precyzyjnie zadaniowani przez premiera, a następnie rozliczani – również przez opinię publiczną – z realizacji swoistego portfolio. Uzupełnieniem powyższych działań powinno być nowe podejście do polityki administracyjnej, co wymaga ustanowienia odpowiednich instytucji rządowych odpowiedzialnych za: problemy strukturalne i funkcjonalne, obsługę finansowo-księgową rządu oraz zarządzanie kadrami w administracji. Mogłoby się to odbyć poprzez powołanie odpowiedzialnych kolejno za każdy z tych trzech obszarów sekretarzy stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wreszcie konieczne jest też przeniesienie planowania budżetowego z ministerstwa finansów do KPRM oraz stopniowe przechodzenie na planowanie wieloletnie.

Po drugie, konieczne jest stworzenie instytucjonalnego zaplecza analitycznego, które wspierałoby premiera w planowaniu i ewaluacji polityk ponadsektorowych. W 2006 roku w ramach programu „Tanie państwo” Prawo i Sprawiedliwość zlikwidowało Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, które, mimo wad, mogło po odpowiedniej reformie odgrywać taką rolę. Konieczne jest dziś stworzenie podległego Prezesowi Rady Ministrów ośrodka, którego zadaniem będzie przygotowywanie na użytek premiera długofalowych strategii i programów oraz konsolidacja ponadsektorowej wiedzy w zakresie polityk publicznych.

Po trzecie, konieczna jest konsolidacja rozproszonych dziś instytucji odpowiedzialnych za pobór danin publicznych, inspekcji rządowych oraz regulatorów rynku. Działaniom tym towarzyszyć powinno również zespolenie administracji terytorialnej oraz precyzyjny rozdział dublujących się dziś w niej kompetencji, w tym wyznaczenie linii demarkacyjnej pomiędzy kompetencjami wojewody a kompetencjami samorządu wojewódzkiego.

Po czwarte, równolegle powinno rozpocząć się przeprowadzenie całościowej reformy procesu stanowienia prawa, obejmującej m.in. konsolidację rozproszonych dziś centrów legislacyjnych, zwiększenie przejrzystości prac ustawodawczych i uspołecznienie procesu prawotwórczego. Za powyższe działania, a także kompleksowy przegląd prawa i stworzenie założeń do reformy hierarchii aktów prawnych, odpowiadać powinien polityk w randze wicepremiera „bez teki”.

Po piąte, wreszcie konieczny jest cały szereg działań o charakterze prawodawczym z nowelizacjami Konstytucji RP włącznie. Dopełnieniem procesu państwotwórczego powinno być bowiem m.in. określenie aksjologii służby publicznej w Konstytucji RP, reforma Trybunału Stanu oraz reforma Krajowej Rady Sądownictwa, która umożliwiłaby obywatelski nadzór nad sędziami.

Rozpoczęcie większości tych działań wyniknąć musi z decyzji politycznych, które powinny zostać podjęte w ciągu pierwszych 100 dni nowego rządu. Precyzyjne zadaniowanie ministrów, powołanie sekretarzy stanu odpowiedzialnych za politykę administracyjną oraz wicepremiera odpowiedzialnego za reformę procesu stanowienia prawa nie wymaga żadnych zmian prawnych i powinno zostać przeprowadzone wraz z ukonstytuowaniem się nowego rządu. Przywrócenie – pod tą czy inna nazwą – RCSS oraz reforma KPRM powinny zostać zapowiedziane w expose jako zadania do wykonania właśnie w czasie pierwszych 100 dni pracy nowego rządu. Taka dynamika reformy decyzyjnego centrum państwa pozwoliłaby z optymizmem patrzeć na realizację pozostałych elementów „planu Rokity”. Dałaby także nowej ekipie szansę na przeprowadzenie kluczowych reform w pozostałych obszarach.

Istotnym problemem polskiego życia publicznego jest niewykorzystywanie wiedzy doświadczonych praktyków do rządzenia państwem. Kilka miesięcy temu zaprosiliśmy do współpracy w Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego Jana Rokitę, mając ambicję wypełnić tę lukę.

W jednym z niedawnych wywiadów Rokita stwierdził: „W ciągu ostatnich 10 lat straciłem wiarę w to, że Polska jest zdolna do skoku instytucjonalnego, tego co nazywałem szarpnięciem cuglami. Głębiej postudiowałem polską historię, zastanowiłem się nad polskimi tradycjami, polską mentalnością, polskim podejściem do państwa i doszedłem do wniosku, że to, co mnie by się w Polsce marzyło, czyli moja IV Rzeczpospolita, która miałaby najsprawniejsze w Europie instytucje, to Polska nieosiągalna”. Publikujemy „plan Rokity” dlatego, że w tym wymiarze pozostajemy z jego autorem w fundamentalnym sporze, w którym – mamy nadzieję – historia przyzna nam rację. Wierzymy, że ów instytucjonalny skok jest możliwy. Jesteśmy jednak przekonani, że impuls do podjęcia reformatorskiego wysiłku – wobec podporządkowania ostatnich dwóch lat logice maratonu czterech kolejnych wyborów ogólnokrajowych – musi wyjść spoza partii politycznych.

Liczymy na to, że prezentując opinii publicznej „plan Rokity” przyczynimy się do tego, że ów wysiłek zostanie podjęty przez polityków ekipy przejmującej dziś odpowiedzialność za Polskę. Życzymy im, by w konsekwencji realizacji sformułowanych przez Rokitę postulatów pod koniec rozpoczynającej się kadencji mogli powiedzieć, że odpowiadali za rządzenie państwem podmiotowym, a nie istniejącym tylko teoretycznie.