Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Piotr Kaszczyszyn  31 października 2015

PiS ma wszystko i nic

Piotr Kaszczyszyn  31 października 2015
przeczytanie zajmie 7 min
PiS ma wszystko i nic Zasoby własne.

Bez względu na to czy Polskę czeka transformacja w autorytarne państwo wyznaniowe czy raczej w krainę mlekiem i miodem płynącą, PiS będzie potrzebował do realizacji swoich celów skutecznych narzędzi politycznej zmiany. Gdzie szukać ich w pierwszej kolejności? W rządzie i administracji publicznej. A przyglądając się potencjalnym reformom – bez względu na ich kierunek – pod takim instytucjonalnym kątem, może szybko okazać się, że rzeczywistość będzie zdecydowanie mniej spektakularna niż emocjonalne nagłówki gazet.

Wyborcza gorączka powoli opada, mandaty w nowym Sejmie już rozdzielone, teraz powoli rozkręca się medialna karuzela nazwisk ministrów przyszłego rządu Beaty Szydło. I nad tym wątkiem warto się pochylić, bo w nowej Radzie Ministrów zbiegają się dwa niezwykle istotne czynniki zapewniające skuteczność realizacji politycznej agendy – kadry (ministrowie) oraz siła instytucjonalna (KPRM oraz poszczególne resorty). Przyglądając się całej sprawie na chłodno, z punktu widzenia interesów państwa, nie partyjnych słupków poparcia, warto w tym kontekście podnieść kilka wątpliwości.

Pytanie pierwsze – według jakich kryteriów nastąpi kompletowanie składu Rady Ministrów?

Czy zwycięży logika partyjna, „mierny, ale wierny (i jednocześnie z partyjną legitymacją)”, czy PiS postawi raczej na klucz merytoryczny i zdecyduje się na obsadzenie poszczególnych ministerstw ekspertami z zewnątrz?

Pamiętając o ostatnich ośmiu latach „zaciskania pasa”, wydaje się, że niestety górą będzie raczej „dobór wsobny”, a ministrami zostaną przede wszystkim osoby z PiS-u, nie ludzie Gowina czy Ziobry, nie mówiąc już o zewnętrznych ekspertach. Chociaż regularnie powracające głosy o stanowiskach dla Mateusza Morawieckiego oraz Pawła Szałamachy dają pewną nadzieję. Oczywiście nie chodzi tutaj o przechodzenie ze skrajności w skrajność i forsowanie idei rządu technokratycznego. Kluczem wydaje się znalezienie właściwych proporcji pomiędzy specjalistami z zewnątrz a ministrami z nadania politycznego.

Ministrowie ogrzewający się w blasku telewizyjnych kamer to jedno, niemniej ważni (albo ważniejsi) okażą się wiceministrowie oraz sekretarze i podsekretarze stanu, którzy na co dzień będą odpowiedzialni za pracę poszczególnych ministerstw, realizację legislacyjnych pomysłów rządu na poziomie operacyjnym, czy nawet właściwą pracę koncepcyjną, którą ministrowie z nadania partyjnego nie zawsze będą wykonywali.

I wreszcie poziom trzeci – stanowiska dyrektorów czy wicedyrektorów poszczególnych ministerialnych departamentów. Do ich gabinetów rzadko docierają telewizyjne kamery, a to właśnie oni mogą przecież stać się właśnie prawdziwymi „hamulcowymi” albo „napędowymi” poszczególnych reform. Dlatego tak istotne będzie to na jakie zmiany personalne zdecyduje się PiS na tym poziomie organizacji pracy rządu. I czy w ogóle dostrzeże ten poziom hierarchii urzędniczej. A jak już zauważy, to pozostaje mieć nadzieję, że z jednej strony wyeliminuje ze stanowisk te osoby, dla których wsobna i partykularna perspektywa wygodnych interesów biurokracji jest ważniejsza od wdrażania realnych reform, z drugiej nie będzie wyrzucał osób kierujących się w swojej pracy profesjonalizmem i oddanych państwu, tylko dlatego, że nie mogą wykazać się partyjną przynależnością do PiS. Za pozytywny przykład niech posłuży postać śp. Tomasz Merty, który 4 listopada 2005 r. został powołany na stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Generalnego Konserwatora Zabytków i pozostał na tych stanowiskach także po zmianie rządu w 2007 r.

Załóżmy, że Rada Ministrów została już powołana. I co dalej? Dopiero w tym momencie zaczyna się prawdziwa „gra o państwo”. Dlaczego?

Bo polski rząd jest przede wszystkim federacją ministerstw, z premierem niezdolnym do skutecznego formułowania politycznej agendy, następnie przekładania jej na poziom legislacyjny i wdrażania do realizacji przez poszczególne resorty.

Przyzwyczajeni do medialnego wizerunku „premiera-szeryfa”, jakim był Donald Tusk, nie dostrzegamy, że owszem, na poziomie personalnych przetasowań Prezes Rady Ministrów może być prawdziwym „rozgrywającym”, lecz w odniesieniu do realnego rządzenia, rozumianego jako skuteczne forsowanie swojej agendy politycznej, już tak różowo nie jest. Większość medialnych komentatorów utwierdzało nas w przekonaniu, że ta „reformatorska impotencja” rządów PO wynikała wyłącznie ze złej woli Donalda Tuska. Niestety rzeczywistość już taka prosta i jednowymiarowa nie jest, a źródeł problemu należy szukać także na poziomie instytucjonalnym, w konstrukcji naszej Rady Ministrów.

Oddajmy w tym miejscu głos profesorowi Arturowi Wołkowi, ekspertowi ds. ustroju Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego oraz Stanisławowi Starnawskiemu, analitykowi CAKJ, autorom raportu Rząd do remontu: „Przyjęte oficjalne strategie i programy pracy rządu w bardzo ograniczonym stopniu wpływają na bieżącą działalność ministrów, premier nie wie, co robią ministrowie, nie jest w stanie merytorycznie ustosunkować się do ich inicjatyw, nie jest w stanie na bieżąco nadzorować wykonywania ustalonej polityki, a nawet wyraźnych zaleceń rządu czy premiera”.

Zdrowy rozsądek podpowiada nam, że tok prac legislacyjnych rządu przebiega według następującego modelu: obietnice wyborcze-> doprecyzowanie  i „skatalogowanie” obietnic w trakcie expose-> stopniowe przekładanie propozycji z expose na projekty ustaw. Tyle teoria. A jak wygląda to w praktyce?

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na Wykaz Prac Legislacyjnych Rady Ministrów, dokument zbierający i porządkujący pracę legislacyjną RM. Tymczasem, jak w raporcie wskazują Wołek i Starnawski, wykaz nie ma tak naprawdę charakteru narzędzia programowania pracy rządu: projekty trafiają tam na bieżąco, często bez określenia ram czasowych zakończenia nad nimi prac.

Pytanie drugie: jak wygląda skuteczność realizacji planów legislacyjnych rządu? W latach 2008-10 odsetek ten wynosił ledwie 26-52%, przy średniej dla krajów Europy Zachodniej oscylującej wokół 70%, a dla Węgier wahającej się w przedziale 41-87%. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rokrocznie rząd przyjmował znaczną ilość projektów ustaw nieuwzględnionych w planie pracy. Sumując te nieplanowane projekty rządowe oraz projekty ustaw wysuwane przez posłów rządzącej koalicji, okazuje się, że było ich więcej niż tych uwzględnionych pierwotnie w planie pracy. Taka statystyka wskazuje na dwie rzeczy: z jednej strony na poziomie rządowym nie mamy do czynienia z myśleniem strategicznym, z drugiej widzimy, że w jego obrębie istnieje raczej federacja ministerstw, z których każde sobie wysuwa własne inicjatywy ustawodawcze. Bieżączka legislacyjna dominuje nad legislacyjną strategią, realizującą zapowiedzi expose.

To chociaż może jakość tych resortowych propozycji warta jest pochwały? Według Wołka i Starnawskiego większość z nich nie odnosi się ani do Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju 2020, ani do Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju Polska 2030. Dodatkowo, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponuje efektywnymi narzędziami merytorycznej oceny projektów wysuwanych przez ministerstwa. Owszem, istnieje w tym celu powołany Zespół ds. Programowania Rządu, lecz dla przykładu, w 2014 r. na 150 projektów założeń i ustaw oraz około 1250 projektów rozporządzeń, Zespół przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do 15 projektów założeń i ustaw oraz ponad 130 projektów rozporządzeń. I znów bieżączka rodem z taśmy produkcyjnej ma silną przewagę nad rozważną strategią legislacyjną.

Słabości instytucjonalne centrum rządu to jedno, w przypadku PiS-u dojdzie do tego także słabość samej władzy w obrębie partii. Słabość, która będzie wynikała z jej rozproszenia między trzy zasadnicze ośrodki: prezydenta, premiera i Jarosława Kaczyńskiego. Dodatkowo, do tego triumwiratu swoje „trzy grosze” będą mogli dorzucać także szef klubu parlamentarnego PiS oraz, jeśli wierzyć zapisom „Programu PiS 2014”, Minister Gospodarki i Rozwoju, który ma stać na czele nowego ciała, Państwowej Rady Rozwoju, w rządzie posiadać rangę wicepremiera oraz w zakresie realizacji strategii rozwoju być wyposażonym w kompetencje władcze w stosunku do pozostałych ministrów. Stworzenie takiego stanowiska „super-ministra” siłą rzeczy musi doprowadzić do dalszego rozpraszania władzy w ramach rządzącego obozu PiS-u.

Czy Prawo i Sprawiedliwość zdaję sobie sprawę z tych wyzwań? W programie partii znajdziemy zapisy o „istotnym wzmocnieniu organizacyjnym i merytorycznym Gabinetu Prezesa Rady Ministrów” a sam premier ma zostać wyposażony w możliwości wydawania ministrom wiążących poleceń „w sprawach ważnych dla realizacji polityki państwa” oraz uchylania ich aktów generalnych. Niestety te zapisy to tylko kilka enigmatycznych zdań, które wcale nie muszą pociągnąć za sobą realnego wzmocnienia czy też raczej stworzenia strategicznego centrum rządu z prawdziwego zdarzenia. Za plus można natomiast poczytać ostatnie medialne zapowiedzi stworzenia w rządzie stanowiska wicepremiera ds. realizacji projektów międzyresortowych, które stanowią wielkie wyzwanie z punktu widzenia państwa i jego kondycji. Mniejszy entuzjazm budzi za to osoba, która ma piastować tę funkcję, czyli prof. Piotr Gliński. Jeśli te szczątkowe zapowiedzi wzmocnienia centrum rządu nie zostaną zrealizowane, to jeszcze większą rolę odegrają personalne decyzje na poziomie obsadzenia poszczególnych ministerstw.

Wówczas bowiem zamiast spójnej strategii rządu, będziemy mieli do czynienia z sytuacją, gdzie wszystko tak naprawdę będzie zależało od determinacji poszczególnych ministrów, ich kompetencji oraz kompetencji i zdolności ekipy, którą w swoim resorcie stworzy.

Dyskutując o kształcie i skuteczności rządu nie należy jednocześnie zapominać o tych, którzy w dalszej kolejności mają wdrażać w życie przyjęte ustawy. W raporcie Rządzić państwem. Centrum decyzyjne rządu w wybranych krajach europejskich Leszek Skiba, ekspert Instytutu Sobieskiego wyróżnia cztery możliwe modele funkcjonowania administracji publicznej pod kątem ich polityzacji.

View post on imgur.com

Najciekawszy wydaje się trzeci z nich, zakładający możliwość rekrutacji zewnętrznej spoza instytucji politycznych, w tym z obszaru uczelni, sektora prywatnego czy organizacji pozarządowych. Sam autor również przychyla się do tego rozwiązania, sugerując jednocześnie przywrócenie ustawy o Państwowym Zasobie Kadrowym, jako narzędzia ustanawiania pewnych odgórnych standardów merytoryczności, które jednocześnie umożliwiałoby rekrutację do administracji publicznej osób z zewnątrz.

Podobne propozycje znajdziemy także we wspomnianym wcześniej programie PiS, który również używa pojęcia państwowego zasobu kadrowego, gdzie potencjalni wyżsi urzędnicy państwowi, aby wejść w skład takiego zasobu musieliby przejść odpowiednie egzaminy w Krajowej Szkole Administracji Publicznej.

Na początku tekstu pisałem o kadrach oraz sile instytucjonalnej, jako dwóch istotnych czynnikach realizacji politycznej agendy nowej władzy. Teraz należy sobie zadać pytanie na czym polega ta agenda? W Temacie Tygodnia poświęconych postaci Viktora Orbana zwracaliśmy uwagę, że premier Węgier konsekwentnie od lat 90. buduje swoją wizję nowych Węgier wokół pojęcia polgár. W języku węgierskim oznacza ono kogoś pomiędzy obywatelem a członkiem klasy średniej. Ta niejednoznaczność wskazuje nam na dwa kluczowe czynniki z punktu widzenia Orbana i jego wizji Węgrów: z jednej strony aktywność polityczną, z drugiej wzrost zamożności. A jak to jest w przypadku Jarosława Kaczyńskiego?

W ostatniej kampanii wyborczej PiS szermował hasłami dotyczącymi „słuchania głosu obywateli”. Przyjmując taką narrację, partia Jarosława Kaczyńskiego zdecydowała się po prostu na szybkie przejęcie skutecznej retoryki Pawła Kukiza, która dała mu w pierwszej turze wyborów prezydenckich 20% poparcia. Czy w tych okolicznościach za działaniami PiS-u stoi spójna wizja państwa i jego obywateli? Program PiS 2014 liczy sobie 168 stron, materiały pokonferencyjne z ostatniej konwencji programowej w Katowicach to kolejne 158 stron. Brakuje jednak jasnej narracji, z jaką partia szła do władzy w roku 2005. Hasło IV RP zostało skrzętnie schowane. A może już całkowicie wyrzucone? Z jednej strony to plus, bo sugeruje, że PiS nie popełni drugi raz tego samego błędu otwierania zbyt wielu frontów walki jednocześnie, z drugiej może oznaczać jednak ideowe wyjałowienie tworzonego właśnie rządu.

Można cieszyć się ze zmiany rządu. Jednak popadanie w huraoptymizm z samego faktu zmiany partii rządzącej to niestety przejaw politycznej naiwności. Państwo to statek o naprawdę wielkich gabarytach i aby zmusić go do zmiany kursu, nie wystarczy tylko zwolnić starą załogę.