„Premia za zwolnienia”. Jak zmniejszyć biurokrację
Nie ma wątpliwości, że poziom zatrudnienia w polskiej administracji jest zbyt wysoki. Jednocześnie popularne hasła wyrzucenia „połowy tych nierobów” to zwykła demagogia. Moja propozycja jest co do zasady bardzo prosta – każdy urzędnik powinien otrzymać wzrost stałej pensji za każdego zwolnionego pracownika. W ten sposób szefowie poszczególnych komórek będą dostosowywać wielkość zespołu do zakresu realizowanych zadań.
W powszechnym odczuciu w Polsce pracuje zbyt dużo urzędników, na których łożymy zbyt dużo środków. Dającym wiele do myślenia porównaniem jest zestawienie liczebności aparatu urzędniczego w okresie PRL, gdzie państwo było wszechwładne, i obecnej administracji. Niezależnie od metodologii liczenia, które są bardzo zróżnicowane, wszystkie pokazują kilkukrotny wzrost liczby urzędników czy szerzej – osób zatrudnionych w sektorze publicznym. Niestety powszechność opinii o przeroście zatrudnienia jest jednak odwrotnie proporcjonalna do propozycji, jak ten stan zmienić.
Wychodząc naprzeciw deficytowi pomysłów, proponuję rozwiązanie, które ma na celu zmniejszenie liczby urzędników do optymalnego poziomu. Moja propozycja ma bardzo wstępny charakter. W zasadzie stanowi „intelektualne ćwiczenie” i rozpatrując ją na poważnie zapewne wymaga doszczegółowienia i wyeliminowania różnych problemów, o których z powodu braku miejsca nie wspominam, a pewnie jest jeszcze wiele innych, których obecnie nie jestem nawet świadomy. Być może znajdą się głosy krytykujące mój pomysł jako zupełnie oderwany od rzeczywistości i niemożliwy do praktycznej aplikacji. Nawet jeśli tak będzie i ktoś zasadnie wyjaśni dlaczego tak uważa, sądzę że choćby samo pobudzenie do rzeczowej dyskusji na temat optymalnej liczebności biurokracji będzie na tyle intelektualnie pożyteczne, że warte publikacji tego tekstu.
Na samym początku należy wyjaśnić, skąd biorą się przerosty zatrudnienia w administracji. Jak z wieloma kluczowymi problemami publicznymi, składa się na to wiele czynników, ale kilka jest szczególnie istotnych.
Przede wszystkim urzędnicy myślą w pierwszej kolejności w kategoriach własnego interesu, następnie w kategoriach interesu instytucji, w której pracują, a dopiero na końcu interesu państwa jako całości. To powoduje, że gdy tylko mają możliwość zwiększenia zatrudnienia – korzystają z tego, ponieważ są rozliczani za skuteczność w wykonaniu powierzonych im zadań, a nie za efektywność mierzoną relacją osiągniętych celów i poświęconych zasobów.
Zawsze więc urzędnicy będą starali się maksymalizować zatrudnienie w podległych sobie komórkach, zgłaszając przełożonym zapotrzebowanie na kolejne etaty (i oczywiście odpowiednio to argumentując), ponieważ nie jest to związane z żadnymi kosztami, a daje korzyść w postaci większego komfortu pracy.
Innym powodem przerostu zatrudnienia są częste zmiany organizacyjne w poszczególnych urzędach, polegające na zmianie zakresu realizowanych zadań, co wymusza częste przesunięcia środków na zatrudnienia między poszczególnymi instytucjami. Im większa reorganizacja, tym większy chaos i trudność precyzyjnego określenia jak zmiana struktury organizacyjnej powinna wpłynąć na strukturę zatrudnienia.
Zawsze bowiem zmiany organizacyjne bazują na określonych założeniach, będących prognozą, która tylko w pewnym stopniu pokrywa się z rzeczywistością. Dopiero bowiem w miarę upływu czasu, kiedy to dana instytucja „krzepnie”, zarządzający nią urzędnicy są w stanie określić czy posiadane zasoby ludzkie są adekwatne do zadań, jakie ustawodawca im powierzył.
Jeśli zasoby są zbyt szczupłe wówczas zazwyczaj dorzuca się „nowe moce”, albo nie realizuje się zadań w rzetelny sposób. Jeśli z kolei jest duży „luz” to nie sygnalizuje się go i już tak zostaje. W efekcie powyższych czynników na tych samych stanowiskach między poszczególnymi ministerstwami mogą występować znaczące różnice, jeśli chodzi o obłożenie zadań. W jednych instytucjach na danym stanowisku pracuje się do wieczora pod dużą presją i ciśnieniem czasu, w innych o 15.50 wymyte są już wszystkie kubki po kawie.
Główny problem z liczbą urzędników polega na instytucjonalnych ramach tworzących ich środowisko pracy. Funkcjonują oni w wieloszczeblowym, hierarchicznym systemie administracji publicznej, co powoduje, że nikt, niezależnie od wiedzy i doświadczenia, nie jest w stanie rzetelnie ocenić całościowo w jakiej instytucji i na jakim szczeblu mamy do czynienia z przerostem. Problem polega bowiem na tym, że wiedzę o tym, czy dane stanowisko jest niezbędne, posiada jedynie bezpośredni przełożony danego szczebla, nadzorujący działalność pracownika. Tylko bezpośrednio zarządzający daną komórką jest w stanie stwierdzić, jakie zasoby są potrzebne do realizacji określonego zadania i jaką realnie pracę wykonuje zespół, który nadzoruje. Przełożony przełożonego już takiej pełnej informacji nie posiada, ponieważ otrzymuje on jedynie informację dotyczącą realizacji zadania przez dany szczebel.
Brak bezpośredniego wglądu w działania osób znajdujących się dwa szczeble niżej powoduje, że przełożony przełożonego nie jest w stanie określić, czy istnieje przerost zatrudnienia na samym „dole”. Prawidłowość jest bowiem bardzo prosta i intuicyjna – im wyższy szczebel zarządzania, tym mniejsza jest wiedza o tym, co się dzieje i jak się pracuje na niższych szczeblach.
W efekcie, jeśli jakikolwiek premier planuje zmniejszyć liczbę urzędników jest skazany na wiedzę o stanie zasobów ludzkich, którą przekażą mu jego ministrowie, a ci uzależnieni są od wiedzy pochodzącej od dyrektorów departamentów, a ci od dyrektorów niższych szczebli. Biorąc pod uwagę, że każdy przełożony chce mieć komfort dużej liczby pracowników, nigdy nie będzie sygnalizował przerostu zatrudnienia w szczeblu, który mu podlega. W efekcie każdy szczebel komunikuje w „górę”, że nie ma wolnych „mocy przerobowych”. Tak więc premier pytając ministrów „ile macie osób do zwolnienia?” prawdopodobnie uzyska odpowiedź – żadnych. Co więcej, bardzo często ministrowie, wraz z urzędnikami im podległymi, w swoim branżowym interesie będą argumentować, że w ich ministerstwie akurat jest niedobór zasobów ludzkich. To powoduje, że nawet najbardziej zdeterminowani modernizatorzy – premierzy/ministrowie/dyrektorzy odnotowują porażkę na froncie walki z biurokracją.
Jedynym w zasadzie wyjściem jest „równe cięcie” polegające na ustaleniu sztywnego limitu np. redukcji zatrudnienia o jakiś administracyjnie wyznaczony procent.
Dla wielu decydentów odgórne narzucenie redukcji zatrudnienia w każdej instytucji np. o 10% stanowi jedyną realną możliwość ograniczenia przerostu. Taka metoda jednak nie jest optymalna, ponieważ nie jest tak, że wszędzie występują przerosty zatrudnienia, a już na pewno nie występują one równomiernie. Toporne nakazanie wszystkim instytucjom redukcji zatrudnienia w wielu przypadkach będzie więc oznaczało niemożność realizacji powierzonych zadań lub obniżenie jakości usług administracyjnych.
Jakie rozwiązanie jest bardziej optymalne od metody „równego cięcia”? Biorąc pod uwagę wymienione uwarunkowania funkcjonowania administracji publicznej, kluczową kwestią jest stworzenie bodźca, który motywowałby urzędników-menedżerów do redukcji zatrudnienia. W obecnym systemie nie posiadają oni do tego żadnej motywacji, ponieważ, jak była już o tym mowa, nie są rozliczani za proporcjonalność nakładów do efektów, z uwagi na trudną wymierność i mierzalność tego kryterium. W związku z tym wydaje się, że jedynym wyjściem jest wprowadzenie innego motywatora.
Moja propozycja jest co do zasady bardzo prosta – urzędnik powinien otrzymać wzrost stałej pensji za każdego zwolnionego pracownika. Mając na uwadze wskazaną wcześniej kolejność zabezpieczania interesów, najbardziej skutecznym sposobem zmotywowania urzędników-menedżerów do ujawnienia i wyeliminowania przerostu zatrudnienia, będzie premia finansowa.
Uważam, że jest to jeden z najbardziej efektywnych sposobów ograniczenia rozrostu biurokracji. Tylko bowiem wtedy, kiedy dany urzędnik będzie miał bezpośrednią korzyść z redukcji zatrudnienia komórki, którą zarządza, będzie chętny do przeprowadzenia tej obniżki. W innym przypadku będzie udawał, że rozrostu nie ma lub w ogóle nie będzie zwracał uwagi na efektywność pracy swoich podwładnych. Dodam, że wzrost wynagrodzenia byłby także w pełni sprawiedliwy, ponieważ realizacja zadań przy mniejszym zespole oznacza konieczność lepszej organizacji pracy, która powinna być wynagrodzona premią za wyższy standard zarządzania. Mechanizm ten powinien dotyczyć każdego szczebla, tzw. niezależnie na jakim poziomie następuje redukcja, zawsze przełożony powinien otrzymywać wzrost wynagrodzenia. Pytanie jakie się od razu pojawia brzmi: jak wysoka powinna być podwyżka? Pozostawiam to pytanie otwarte, wskazując jendakowoż warunki brzegowe – powinna być na tyle duża, żeby urzędnikom opłacało się redukować zatrudnienie i na tyle mała, żeby redukcja zatrudnienia przyniosła nam oszczędność, a nie dodatkowy koszt. Można zastosować różne modele premiowania – jako stała kwota dla określonego szczebla urzędnika, procent wynagrodzenia danego urzędnika, procent wynagrodzenia zwalnianego pracownika lub kombinacja tych modeli.
Wskazana propozycja ma tę zaletę, że unikamy określenia z góry optymalnej liczby urzędników, co często demagogicznie proponowane jest w debacie publicznej („zwolnić połowę urzędników!”).
Dla tych, którzy uważają, że proponowane rozwiązanie spowoduje masowe zwolnienia, na skutek rządzy zysku chciwych urzędników, odpowiadam: nie ma takiego zagrożenia, ponieważ urzędnik decydując się na zwolnienie pracowników swojej komórki, będzie musiał wciąż wykonywać te same zadania, które wykonywał wcześniej. Jeśli więc zwolni więcej pracowników niż jest to uzasadnione, nie wywiąże się ze swoich zadań, co będzie wiązało się z dalszymi konsekwencjami. Redukcja będzie dotyczyć tylko tych pracowników, których pozbycie się nie spowodowuje zmniejszenia efektywności pracy zespołu, a więc dotyczyć będzie po prostu zbędnych pracowników.
Oczywiście należy mieć na uwadze, że wskazana propozycja nie jest w pełni sprawiedliwa. Nierównomierność przerostu zatrudnienia pomiędzy poszczególnymi instytucjami powoduje, że jedni urzędnicy mają większą możliwość „dorobienia”, a inni mniejszą. Faworyzowani więc będą Ci urzędnicy, którzy obecnie mają „z czego ścinać”.
Wskazana propozycja jest możliwa do realizacji tylko jednak wtedy, gdy zwiększona będzie elastyczność zatrudnienia w administracji publicznej, czyli wtedy kiedy przełożeni będą mieć większą swobodę w prowadzeniu polityki kadrowej. Obecne ramy są bardzo sztywne i jeśli nie ma podstaw dyscyplinarnych to bardzo trudno jest zwolnić zatrudnionego pracownika.
Niezbędnym elementem wprowadzenia premii za zwolnienia jest więc uelastycznienie zatrudnienia w rękach urzędników-menadżerów. Ponadto wzrost wynagrodzenia dla urzędników za optymalizację zatrudnienia nie powinno być głównym, ale wspierającym rozwiązaniem problemu przerostu administracji, szczególnie że proponowane rozwiązanie ma charakter doraźny, ponieważ dotyczy obecnie pracujących i nie stanowi zabezpieczenia przed przerostem zatrudnienia w przyszłości. Powstrzymanie nadmiernego wzrostu zatrudnienia, a nie tylko zwalniania już zatrudnionych, wymaga stworzenia dodatkowych mechanizmów. Niezależnie od tych dwóch aspektów kluczowym i podstawowym mechanizmem regulacji zatrudnienia w administracji powinien być regularny przegląd wszystkich instytucji pod względem relacji zadań, jakie realizują i kosztów, jakie generują.
Na koniec warto podkreślić, że zaoszczędzone pieniądze dzięki zmniejszeniu zatrudnienia nie muszą koniecznie wracać do budżetu. Mogą zostać „w systemie”, tzw. mogą być rozdzielone pomiędzy tych urzędników, którzy obecnie za mało zarabiają, (podwyżka niezależna od mechanizmu „premia za zwolnienie”).
Tak samo bowiem jak oczywista jest teza o przeroście zatrudnienia w administracji, oczywista jest teza o zbyt niskich zarobkach urzędników, przynajmniej tych wysoko wyspecjalizowanych, o unikalnej wiedzy, którzy mają kluczowe znaczenie w procesie administracyjnym.
Zaoszczędzone pieniądze mogą więc iść na podwyżki tam, gdzie jest to potrzebne. Dzięki tym podwyżkom aparat administracyjny przychylniej będzie patrzył na mechanizm „premie za zwolnienia”, a jego akceptacja jest kluczowa dla powodzenia tego projektu. Równocześnie za wzrostem wynagrodzenia powinna iść również większa odpowiedzialność, której deficyt jest kolejnym problemem polskiej administracji.
