Blokować czy nie? Ustawy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego

Większość ustaw skierowanych przez Bronisława Komorowskiego do Trybunału Konstytucyjnego trafiła do niego już po ich podpisaniu. Taka procedura, zwana kontrolą następczą, z jednej strony nie hamuje bieżącej polityki rządu, a z drugiej pozwala prezydentowi zachować dobrą twarz przed opinią publiczną, bo w końcu w jakiś sposób zareagował.

Analizując kolejne prerogatywy prezydenckie, nie można pominąć tej, która dotyczy kontroli konstytucyjności ustaw uchwalanych przez Sejm. Prezydent może skierować każdą ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli abstrakcyjnej, tj. niezwiązanej z żadną zawisłą przed sądem sprawą (istnieje również kontrola konkretna, w danej sprawie, która trafia do Trybunału na podstawie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego). Jakie znaczenie ma ta prerogatywa? Odpowiedź jest prosta: często decyduje ona o tym, czy dana norma prawna w ogóle obowiązuje w porządku prawnym RP.

Czym różni się pozycja prezydenta od innych organów państwowych, które również mogą kierować ustawy przed Trybunał Konstytucyjny?

Prezydent jako jedyny posiada możliwość skierowania ustawy do kontroli w trybie prewencyjnym, a więc przed jej podpisaniem. Dla zwykłego obywatela różnica jest bardzo istotna: ustawy sprawdzane w trybie kontroli następczej zazwyczaj już obowiązują i mogą przestać obowiązywać dopiero po orzeczeniu TK, które zostaje wydane przeciętnie po roku od zgłoszenia.

Natomiast ustawy opiniowane w trybie kontroli prewencyjnej nie obowiązują do czasu orzeczenia TK i późniejszego podpisania przez prezydenta. Ustawowo nie ma różnicy w terminach, w których TK orzeka. Jednak praktyka wykazuje, że sprawy skierowane do TK w trybie kontroli prewencyjnej są rozstrzygane dużo szybciej niż te, które zostały skierowane w trybie kontroli następczej. Ta różnica ma kluczowe znaczenie w analizie postępowania Bronisława Komorowskiego. Poniższe zestawienie przybliża praktykę obecnego prezydenta:

(źródło: prezydent.pl)

Najkrócej rzecz ujmując, prezydent najczęściej kierował ustawy do TK już po ich podpisaniu. Jak to wyjaśnić? Odpowiedź wymagałaby analizy o objętości godnej doktoratu. Postaram się przedstawić to zagadnienie w prostych, żołnierskich słowach – będzie to wymagało kilku skrótów myślowych, o których z góry przestrzegam ekspertów.

Prezydent w Polsce jest organem konstytucyjnym o określonych kompetencjach, dosyć silnych w porównaniu do innych państw europejskich, których ustrój polityczny nazywany jest parlamentarno-gabinetowym. Niezależność prezydencka wzmacniana jest poprzez mocną legitymację wyborczą, realizowaną przez bezpośredniość – w wyborach prezydenckich głosujemy na osobę, nie na elektorów czy partie, jak ma to miejsce w modelu pośrednim. Z drugiej strony każdy prezydent od czasów transformacji był silnie związany z konkretnym obozem politycznym. Dlatego trzeba pamiętać, że oprócz dbania o interesy państwowe, prezydent współpracuje przy realizacji interesów politycznych obozu, który go wspiera i wskazuje jako swojego kandydata.

Prezydent w procesie legislacyjnym ma dosyć trudną pozycję, znajduje się bowiem między młotem a kowadłem. Z jednej strony powinien brać pod uwagę postulat stanowienia dobrego, przemyślanego prawa – z drugiej jest atakowany presją bieżącej sytuacji politycznej rządu, z którym musi współdziałać. Stąd najlepszym rozwiązaniem zdaje się być kontrola następcza: kierując ustawę do TK po podpisaniu, Prezydent nie hamuje bieżącej polityki rządu, a jednocześnie zachowuje dobrą twarz przed opinią publiczną, bo w jakiś sposób zareagował. Kontrola następcza wydaje się być idealnym instrumentem do koncyliacyjnej, choć z drugiej strony kunktatorskiej polityki stanowienia prawa.

Czy obecny prezydent rzeczywiście działa w ten sposób? Wystarczy sprawdzić, kiedy Bronisław Komorowski stosował kontrolę następczą. Zazwyczaj najpierw podpisywał, a potem kierował do TK ustawy związane z kwestiami budżetowymi; czasami chodziło o działanie zgodne z oczekiwaniami opinii publicznej. Przy ustawie dotyczącej OFE prezydent oficjalnie posłużył się taką argumentacją: Prezydent ważył z jednej strony argumenty związane z bezpieczeństwem finansów publicznych, mającym umocowanie w konstytucyjnej wartości równowagi budżetowej, a z drugiej strony inne racje konstytucyjne. W sprawie dotyczącej „ustawy o bestiach” argumentem przeważającym za podpisaniem ustawy przed skierowaniem jej do kontroli konstytucyjności była chęć zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Czy to wystarczające powody dla przyspieszonego uchwalania kontrowersyjnych aktów normatywnych? Kolejną z ustaw badanych bezpośrednio po podpisaniu jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości, co uzasadnia się tym, że prezydent musiał ważyć racje i ryzyka związane z jednej strony z wprowadzeniem w życie przepisów budzących wątpliwości konstytucyjne, z drugiej zaś z dolegliwościami, jakie mogą odczuwać niektóre samorządy z powodu braku regulacji dotyczących pobierania opłat od osób doprowadzonych do izb wytrzeźwień. W sprawie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych przyczyną podpisania przed skierowaniem do TK była konieczność zapewnienia bezpieczeństwa depozytów obywateli oraz stabilności sektora finansowego. Pierwszą ustawą procedowaną w tym trybie (tj. podpisania i natychmiastowego skierowania do TK) była ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych ustaw. Podpisanie i dopiero późniejsze skierowanie jej do TK uzasadniał fakt, że ustawa dotyczy społecznej problematyki wsparcia osób pobierających najniższe świadczenia w czasie kryzysu ekonomicznego. Jednak wątpliwości wyrażane przez ekspertów z zakresu ubezpieczeń społecznych, a przede wszystkim część emerytów i rencistów, stanowią również istotny argument przemawiający za rozstrzygnięciem przedstawionego problemu przez organ konstytucyjnie umocowany do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją.

Ciekawym faktem jest to, że prezydent często używa tej samej argumentacji w kontekście stosowania kontroli prewencyjnej. Z tą różnicą, że ustawy, w których zdecydował się na kontrolę prewencyjną, nie miały istotnego wpływu na bieżące finanse państwa. I tak stosując kontrolę prewencyjną ws. ustawy o drogach publicznych, uzasadnienie skierowania do TK wskazywało na wątpliwości co do zgodności z wynikającą z Konstytucji zasadą określania zadań samorządów w ustawie, a także z konstytucyjnie chronioną samodzielnością gminy będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Powodem dla skierowania nowelizacji ustawy o Euro 2012, która przedłużała podstawę stosowania szczególnych regulacji wywłaszczeniowych, było potencjalne naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady chroniącej prawo własności. Ratio decidendi dla skierowania w trybie kontroli prewencyjnej ustawy o wychowaniu w trzeźwości prezydent opisywał w ten sposób: Zważywszy na fakt, że kwestionowane przepisy odnoszą się do podstawowych wolności i praw człowieka, prezydent, jako strażnik Konstytucji, zdecydował o skierowaniu ustawy do TK.

Z prawniczego punktu widzenia, wszelki pośpiech w uchwalaniu nowych regulacji jest niewskazany. Wymogiem dobrej legislacji jest przemyślany proces ustawodawczy. Jeżeli jakikolwiek organ ma wątpliwości co do danego projektu, powinien niezwłocznie zastosować przyznane mu instrumenty, szczególnie gdy chodzi o domniemaną niezgodność z konstytucją.

Praktykę Bronisława Komorowskiego można oceniać dwojako. Jedna strona powie, że obecny prezydent jest wytrawnym politycznym graczem i świetnie manewruje pomiędzy utrzymaniem partyjnego poparcia a zadowalaniem opinii publicznej. Z drugiej strony można uznać to za świadomość słabej pozycji politycznej, z której wynika podporządkowanie działań decyzjom rządu.

Wydaje się, że nie takie były intencje twórców Konstytucji RP z 1997 r. Art. 126 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że: Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji (…). W demokratycznym państwie prawnym każdy organ, bez wyjątku, powinien nad swoje interesy polityczne stawiać interesy państwowe, interesy dobra wspólnego. Mając powyższe na względzie, niech każdy samodzielnie osądzi, czy Bronisław Komorowski działa w zgodzie z tą zasadą.