Inicjatywy ustawodawcze Bronisława Komorowskiego. Analiza porównawcza

Aktywność ustawodawcza prezydenta Komorowskiego nie może imponować. Dwukrotnie mniejsza liczba zgłoszonych projektów od Lecha Kaczyńskiego, niska skuteczność ich uchwalania, wreszcie reaktywność oraz nieduży „kaliber” merytoryczny wysuwanych inicjatyw.

Ilustracją aktywności prezydenta w dziedzinie legislacyjnej może być analiza częstotliwości, z jaką składał on projekty ustaw. Wskazuje ona jednoznacznie, że choć Bronisław Komorowski wyprzedza pod tym względem Aleksandra Kwaśniewskiego, który był najmniej aktywną pod tym względem głową naszego państwa po 1990 roku, to jednak bardzo daleko mu do aktywności ustawodawczej, jaką wykazywał podczas swej prezydentury Lech Kaczyński.

Tragicznie zmarły prezydent zdążył bowiem złożyć podczas swojej trwającej niewiele ponad 4 lata kadencji aż 44 projekty ustaw. Przeciętnie w przeliczeniu na miesiąc urzędowania składał więc niewiele mniej niż jeden projekt. Bronisław Komorowski przedstawił zaś w ciągu pięciu lat, a więc od kiedy rozpoczął pełnienie obowiązków po Lechu Kaczyńskim, jedynie 26 projektów ustaw.

Oznacza to, że Lech Kaczyński dwa razy częściej niż jego następca wykazywał się inicjatywą jeśli chodzi o prace legislacyjne.

Tabela 1. Częstotliwość przedstawiania projektów ustaw przez dotychczasowych prezydentów

Źródło: Opracowanie własne na postawie www.sejm.gov.pl

*w przypadku Bronisława Komorowskiego liczba ta obejmuje także te projekty, które złożył pełniąc obowiązki Prezydenta RP po katastrofie smoleńskiej

Samo składanie projektów ustaw nie świadczy jednak o politycznej skuteczności głowy państwa. Lepszą jej oceną byłoby porównanie tego, jak wiele spośród zgłaszanych przez poszczególnych prezydentów ustaw przechodziło finalnie całą ścieżkę legislacyjną i stawało się prawem.

W chwili, gdy powstawał niniejszy tekst, Bronisław Komorowski pod tym względem był najmniej skutecznym prezydentem, jeśli wziąć poza nim pod uwagę Lecha Kaczyńskiego i Aleksandra Kwaśniewskiego. Okazuje się, że spośród projektów ustaw zgłoszonych przez Komorowskiego zaledwie połowa została zakończona – uchwalona i podpisana. Obydwaj jego poprzednicy mogli pochwalić się lepszymi wynikami. Tym lepszymi, że osiągniętymi w mniej korzystnych okolicznościach, niż te, jakimi cieszyć się może Bronisław Komorowski.

Zarówno bowiem Lech Kaczyński, jak i Aleksander Kwaśniewski, działali – przynajmniej przez pewien czas – w okolicznościach kohabitacji – a więc takich, gdy istniejąca większość parlamentarna wywodziła się z innej opcji politycznej niż oni sami. W wypadku Kwaśniewskiego taka sytuacja dotyczyła czterech z dziesięciu lat jego prezydentury, gdy w latach 1997-2001 rząd tworzyły Akcja Wyborcza Solidarność wraz z Unią Wolności. Lech Kaczyński miał jeszcze bardziej pod górkę – zaledwie 22 miesiące (od początku 2006 roku do października 2007) trwała sytuacja, w której w Sejmie dominowało jego zaplecze polityczne. Pozostały czas jego kadencji (29 miesięcy do kwietnia 2010) to już rządy Platformy Obywatelskiej z PSL.

Mimo tego politycy ci potrafili osiągnąć współczynnik skuteczności proponowanych przez siebie projektów na poziomie powyżej 50%. W okresach posiadania wsparcia parlamentarnego, projekty Kaczyńskiego i Kwaśniewskiego były realizowane skutecznie w około 70% przypadków. Prezydent Kaczyński miał też wyjątkowo dobre wyniki w sytuacji kohabitacji. W okresie, kiedy jego zaplecze polityczne zostało odsunięte od władzy w Sejmie, wciąż niemal 40% kierowanych przez niego ustaw zostawało uchwalonych.

Tabela 2. Liczba projektów ustaw i ich skuteczność w okresie posiadania zaplecza parlamentarnego oraz w czasie kohabitacji

Źródło: Opracowanie własne na postawie www.sejm.gov.pl

*stan na 2 kwietnia 2015 r.

**w przypadku prezydenta Kwaśniewskiego zdarzały się sytuacje, gdy inicjowane przez niego projekty ustaw przechodziły w Sejmie takie przeobrażenie, że na koniec procesu legislacyjnego decydował się on na weto wobec własnego projektu. W takiej sytuacji zaliczano projekt jako „niezakończony”.

Warto również spojrzeć na czas, w jakim urzędujący prezydenci przedstawiali swoje propozycje ustaw.

Okazuje się bowiem, że dwaj poprzedni prezydenci niezwykle aktywnie rozpoczynali swoje kadencje. Lech Kaczyński dwie trzecie swoich projektów zgłosił w pierwszych dwóch latach urzędowania. Kwaśniewski zaś praktycznie kończył swoją aktywność legislacyjną w momencie rozpoczęcia trzeciego roku kadencji. Oczywiście dane te były częściowo uzależnione od istniejącej w konkretnych momentach sytuacji w Sejmie – tak się składało, że obejmując urząd zarówno Kwaśniewski (tak w 1995 jak w 2000) jak i Kaczyński otwierali nowe polityczne rozdanie, w którym posiadali silne zaplecze w Sejmie.

To samo dotyczy Komorowskiego, jednak w jego przypadku dane wyglądają nieco inaczej. Tu raczej końcówka kadencji charakteryzuje się swoistym wybudzeniem z letargu. Aż czternaście projektów ustaw Komorowskiego zostało bowiem przedstawionych w ciągu ostatnich dwóch lat. Z tej liczby siedem ustaw zostało przedstawionych w okresie od grudnia 2014 do początku kwietnia 2015.

Tabela 3. Liczba projektów ustaw przedstawionych w danym roku prezydentury

Źródło: Opracowanie własne na postawie www.sejm.gov.pl

Najprostszy nasuwający się wniosek jest taki, że podczas gdy zarówno Aleksander Kwaśniewski jak i Lech Kaczyński obejmowali urząd z gotowymi pomysłami na zmiany, Bronisław Komorowski takie pomysły musiał dopiero wykreować. Komorowski jest w tej mierze głównie reaktywny – jego koncepcje ustawowe są zazwyczaj odpowiedzą na kryzysy. Nowelizacja Kodeksu Wyborczego po skandalu z wyborami w 2014 roku, ustawa cofająca reformę małych sądów, zmiany w Prawie o zgromadzeniach, które były wynikiem presji mediów po awanturach podczas Marszów Niepodległości – to przykłady takiego ad hoc zarządzania legislacją przez Prezydenta RP.

Spływające z „dużego pałacu” projekty ustaw często są też w swej treści drobnymi korektami istniejącego porządku. Nie ma pośród ustaw Bronisława Komorowskiego takich, które uznać można by za rewolucjonizujące, czy choćby całościowo porządkujące jakąkolwiek gałąź życia.

Są wśród nich za to takie, które sprowadzają się do załatwienia prostych spraw. Jedna z ustaw reguluje dostępność wydm dla rowerzystów, inna – to w jaki sposób prezentowane ma być godło państwowe na koszulkach piłkarzy.

Wśród interesujących tematów z prezydenckiego portfolio można też wskazać jego propozycje dotyczące chowania ekshumowanych osób – ofiar terroru komunistycznego po wojnie (ukłon w prawą stronę) czy projekt dotyczący interpretacji przepisów podatkowych z korzyścią dla podatnika (ukłon w stronę przedsiębiorców).

Z drugiej strony, Lech Kaczyński podejmował w swojej kadencji takie inicjatywy, jak ustawy tworzące powstałe po likwidacji WSI Służby Kontrwywiadu i Wywiadu Wojskowego, stworzenie „od zera” nowej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, czy prawo nadające większe uprawnienia Krajowej Radzie Sądownictwa. Aleksander Kwaśniewski skutecznie przeprowadził zaś m.in. pakiet ustaw wprowadzających dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.

Reasumując – legislacyjna aktywność Bronisława Komorowskiego podczas pełnienia przez niego funkcji Prezydenta RP wypada na tle poprzedników raczej blado. Jeśli szukamy pól, w których urzędujący prezydent miałby wyróżniać się na ich tle, należałoby raczej przyjrzeć się innym sferom.

Tekst przedstawia prywatne opinie autora i nie reprezentuje stanowiska żadnej instytucji, w której był lub jest zatrudniony.