System nie zawiódł

Niesolidne przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie może prowadzić do wniosku o upaństwowienie konkretnej aktywności gospodarczej. Czy usterki w radiowozach policyjnych oznaczają konieczność produkcji samochodów przez podmioty państwowe?

Od dawna wypowiedzi przedstawicieli PKW wpisują się w linię argumentacji przedstawioną przez Michała Kłosowskiego. Biedny wyborca, oczekując na wyniki ciągle słyszał, że winny jest niesprawny system zamówień publicznych. Sędziowie znaleźli kozła ofiarnego i wielokrotnie podkreślali, że ich działalność powinna być wyłączona z regulacji dotyczących wydawania pieniędzy polskich podatników. Najwidoczniej nie znali lub nie chcieli pamiętać historii feralnego postępowania…

Opowieść rozpoczyna się pod koniec ubiegłego roku, kiedy podjęto decyzję o ogłoszeniu zamówienia na system służący kompleksowej administracji wszystkimi wyborami. W tym celu Krajowe Biuro Wyborcze ogłosiło przetarg na „Platformę Wyborczą 2.0 (PW2) wraz z administrowaniem, utrzymaniem, rozbudową i modyfikacją systemu”.

Postępowanie zostało jednak fatalnie przygotowane. Zamawiający złamał kilkanaście przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (zwanej dalej Pzp) – m.in. dopuścił do rozbieżności pomiędzy treścią ogłoszenia a specyfikacją istotnych warunków zamówienia (SIWZ).

W konsekwencji postępowanie musiało zostać unieważnione. Unieważnił je… sam zamawiający. Przy takiej nieporadności nie dziwią usilne próby uzyskania akceptacji dla „bezzamówieniowego” trybu udzielenia zamówienia. Pomijając sprzeczność takiego rozwiązania z obowiązującymi dyrektywami UE powstaje pytanie: czy „bezzamówieniowe” zawarcie umowy stanowi jakąkolwiek alternatywę? Czy brak rzetelności przy opisywaniu przedmiotu zamówienia i naruszanie procedur, które gwarantują jawność, konkurencyjność i uczciwość wyboru wykonawcy mogą być przesłanką do pozostawienia swobody w wyborze wykonawcy?

Lawina błędów

(Teoretycznie) nauczony doświadczeniem, Zamawiający podzielił duże postępowanie na kilka małych (dla nich ustawodawca określa łatwiejsze wymagania formalne) i dopiero po blisko 8 miesiącach ogłosił w BZP postępowanie na: „Zaprojektowanie i wykonanie modułów do wyborów samorządowych 2014r. (…) (numer ogłoszenia: 152071 – 2014; data zamieszczenia: 11.07.2014). Uwagę przykuwają kryteria oceny ofert i ich znaczenie:

„Oferty, które spełnią warunki udziału w postępowaniu wg punktu IX, oceniane będą wg następujących kryteriów”:

1) 49% — cena oferty

2) 30% — wstępny projekt oprogramowania kalkulatora wyborczego do wyborów samorządowych 2014r.

3) 21% — wstępny projekt modułu obsługi wprowadzenia, przyjmowania danych o liczbie wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu w trakcie głosowania, nadzoru nad przekazywaniem, kontroli poprawności”.

Obok obowiązkowego kryterium ceny zamawiający zastosował również kryteria jakościowe. Takie rozwiązanie pozwala zazwyczaj wybrać wykonawcę oferującego produkty o wyższej jakości. Jednak nie tym razem… Zamawiający sam sobie pokrzyżował szyki.

Sposób oceny kryterium pod nazwą „Wstępny projekt oprogramowania kalkulatora wyborczego”, Zamawiający określił w następujący sposób:

0 pkt. — Nieadekwatny opis, zawierający braki, błędy lub usterki uniemożliwiające przyjęcie rozwiązania

10 pkt. — Rozwiązanie zawiera braki lub usterki, możliwe do przyjęcia po ich usunięciu

20 pkt. — Rozwiązanie zawierające nieznaczne, możliwe do przyjęcia braki

30 pkt. — Rozwiązanie pełne i adekwatne zgodne z oczekiwaniami Zamawiającego

Wykonawca mógł uzyskać punkty za zaoferowanie rozwiązania zawierającego „braki lub usterki, możliwe do przyjęcia po ich usunięciu”! Spieszymy wyjaśnić, że usuwanie „braków i usterek” nie jest możliwe na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Stoi temu na przeszkodzie zasada, zgodnie z którą zamawiający nie może dopuścić do modyfikacji treści oferty (art. 87 ust. 1 Pzp). Z dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej protokołu komisji przetargowej wynika, że dwóch z trzech członków komisji stwierdziło, że zaoferowane rozwiązanie zawiera braki lub usterki, możliwe do przyjęcia po ich usunięciu – przyznali bowiem 10 pkt.

Jeden z członków komisji okazał się optymistą – przyznał bowiem aż 20 pkt, co oznacza, że uznał przedstawiony projekt za rozwiązanie zawierające „nieznaczne, możliwe do przyjęcia braki”.

Protokół postępowania ani SIWZ nie pozwalają dowiedzieć się na jakiej podstawie członkowie komisji przyjęli, że wykonawca, który złożył wadliwy projekt, będzie w stanie usunąć braki.

W stosunku do ostatniego kryterium (wstępnego projektu „wykonania modułu obsługi wprowadzenia, przyjmowania danych o liczbie wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu w trakcie głosowania, nadzoru nad przekazywaniem, kontroli poprawności” – a więc tego modułu, który zawiódł) Krajowe Biuro Wyborcze przewidziało następujący sposób oceny:

„0 pkt. — Nieadekwatny opis, zawierający braki, błędy lub usterki uniemożliwiające przyjęcie rozwiązania

7 pkt. — Rozwiązanie zawiera braki lub usterki, możliwe do przyjęcia po ich usunięciu

14 pkt. — Rozwiązanie zawierające nieznaczne, możliwe do przyjęcia braki,

21 pkt. — Rozwiązanie pełne i adekwatne zgodne z oczekiwaniami Zamawiającego”.

Tu komisja była wyjątkowo zgodna. Wszyscy przyznali po 7 pkt, a więc uznali, że zaoferowane rozwiązanie zawiera braki lub usterki, możliwe do przyjęcia po ich usunięciu. Pozwoliło to Komisji przetargowej uniknąć odrzucenia oferty, gdyż zgodnie z SIWZ „Przyznanie zera w którymkolwiek kryterium wyklucza ofertę”. Na jakiej podstawie Komisja przyjęła, że stwierdzone przez nią braki i usterki nie dyskwalifikują oferty, pozostaje tajemnicą do dnia dzisiejszego.

Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 91 ust. 2 Pzp „Kryteriami oceny ofert były cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji”. Ustawa nie przewiduje oceny oferty proponującej wadliwą usługę: taka oferta powinna zostać odrzucona jako sprzeczna ze specyfikacją. A jednak, w analizowanym postępowaniu Zamawiający dopuścił możliwość zaoferowania wadliwego rozwiązania! Co więcej założył, że o zamówienie będą się ubiegać wykonawcy, których oferty w różnym stopniu (lub w ogóle) nie będą spełniać wymogów, przewidując przyznawanie punktów w zależności od tego jak bardzo wadliwe rozwiązanie zostało zaoferowane. Tymczasem takie oferty nie powinny w ogóle zostać dopuszczone do oceny. Zamawiający nie mógł na etapie badania ofert stwierdzić, że wykonawca może wykonać zamówienie. Zapisy specyfikacji pozostawały zatem w sprzeczności z ogólnymi zasadami ustawy Prawo zamówień publicznych.

Kolejne poważne uchybienie dotyczyło dopuszczenia podmiotów do przetargu. Brak określenia w ogłoszeniu i SIWZ odpowiednich warunków spowodował, że o zamówienie mógł się ubiegać właściwie każdy. Zamawiający nie określił żadnych wymagań brzegowych, a więc wykonawca mógł wykazać dowolny zespół o dowolnych kwalifikacjach. Ponadto, podobnie jak w przetargu na „Platformę Wyborczą”, pojawiły się rozbieżności pomiędzy treścią ogłoszenia o zamówieniu a SIWZ. Potwierdza to zarzut, że wadliwy wynik przetargu na Zaprojektowanie i wykonanie modułów do wyborów samorządowych 2014r. (…) to nie wypadek przy pracy lub wina wadliwych przepisów, ale konsekwencja błędów i braku kompetencji osób przygotowujących dokumentację. Ograniczyliśmy się tutaj do wskazania najbardziej istotnych formalnych uchybień.

Czemu tak źle opracowane postępowanie nie wywołało reakcji rynku ?

Odpowiedź jest prozaiczna. Kilka lat temu, pod hasłem „upraszczania systemu” oraz walki z „pieniactwem” wykonawców, ustawodawca bardzo ograniczył możliwość wnoszenia odwołań do postępowań ogłaszanych w BZP. W wyniku tych zmian wykonawcy nie mogli zakwestionować ani zbyt krótkiego terminu wykonania zamówienia, ani wadliwych kryteriów oceny ofert. Ta sytuacja pokazuje, że nie można zabierać wykonawcom narzędzi kontroli postępowania o zamówienie publiczne.

Piętą achillesową systemu zamówień publicznych jest etap przygotowania postępowania. Zamawiający nie ma obowiązku zbadania i udokumentowania, że okres jaki przeznaczył na wykonanie zamówienia jest wystarczający. Wśród zamawiających panuje powszechne przekonanie, że dotrzymywanie terminów nałożonych w SIWZ to już problem wykonawcy. Nie istnieje również ustawowy obowiązek przygotowywania planów udzielania zamówień. W konsekwencji otrzymujemy patologie takie jak zbyt późne ogłaszanie postępowań, żądanie od wykonawców realizacji zamówienia w nieracjonalnie krótkich terminach i uwzględnianie kosztów kar umownych w cenie oferty (bo zbyt krótkie terminy są zwykle przekraczane).

W kontraście do Michała Kłosowskiego i PKW nie proponujemy zepchnięcia problemu w czeluści urzędniczych budynków. Naszym zdaniem zwiększenie kontroli na każdym etapie postępowania przez wykonawców i ich organizacje oraz współodpowiedzialność zamawiających za określanie czasu realizacji zamówienia to skuteczne, tanie sposoby na poprawę stylu udzielania zamówienia już przed kolejnymi wyborami.