Po pierwsze Obrona Cywilna
W dobie dyskusji nad zdolnością obronną Polski mało kto pamięta, że nie kończy się ona na siłach zbrojnych – może dlatego, że nasz pozamilitarny system obrony wcale nie ma lepszej od wojska kondycji.
Doświadczenia II wojny światowej skłoniły społeczność międzynarodową do usankcjonowania zorganizowanych przez państwo instytucji, mających na celu ograniczenie oddziaływania zbrojnego na ludność cywilną. Znalazło to odbicie w I protokole do Konwencji Genewskich z 1949 roku, który wprowadził pojęcie Obrony Cywilnej – jest to wypełnianie określonych działań humanitarnych w trakcie i po zakończeniu kryzysu. Zorganizowane i oznaczone oddziały powołane do wykonywania tychże zadań protokół obejmuje ochroną – w szczególności zabrania niszczenia i konfiskaty ich wyposażenia. W ten sposób OC staje się elementem wprowadzonego konwencjami, specyficznego, wojennego fair play. W związku z tym nadana ochrona ustaje w wypadku podejmowania działań szkodliwych dla nieprzyjaciela – szczególnie przy udzielaniu pomocy własnym siłom zbrojnym.
OC została zdefiniowana dosyć szczegółowo – wspomniany katalog działań obejmuje zakres od służby ostrzegawczej, przygotowania i organizowania schronów, przez walkę z pożarami, po odkażanie i podobne działania ochronne.
Implementację Obrony pozostawiono w gestii sygnatariuszy protokołu – w tym podział ww. zadań pomiędzy różne służby; nie jest ważne, kto wykonuje wymienione zadania, byle nie przekraczał ich granic. Ponieważ znaczna część zadań jest realizowana w trakcie pokoju przez standardowe służby, inna zaś pojawia się w niemilitarnych sytuacjach kryzysowych, obecnie pojęcie Obrony Cywilnej dotyczy raczej ogólnego, niemilitarnego systemu bezpieczeństwa – z uwzględnieniem jego specyfiki funkcjonowania w czasie pokoju, kryzysu i wojny.
Za Polski Ludowej koncepcja OC zmieniała się kilkakrotnie, zawsze jednak była ściśle związana z wojskiem. Ostatnie regulacje zawarte są w Ustawie o powszechnym obowiązku obrony – do dzisiaj pozostaje ona jedyną podstawą OC w Polsce. Zgodnie z nią organami odpowiedzialnymi za OC (w tym planowanie i kierowanie) są władze samorządowe (szefowie obrony cywilnej), a centralnie – Szef Obrony Cywilnej Kraju, mianowany przez premiera. Bazowe jednostki Obrony, Formacje OC, powołują wymienieni szefowie, ministrowie oraz pracodawcy. Ówczesna koncepcja zakładała, że podstawową osnową Obrony będą przedsiębiorstwa państwowe, szczególnie w ramach autonomicznych resortów. W obecnych warunkach koncepcja ta nie ma racji bytu. Wobec braku takiego obowiązku, utrzymywane jeszcze w latach 90. formacje OC, łącznie z samorządowymi, zostały w dominującej części rozwiązane. Ich sprzęt mimo gromadzenia przez długi czas w magazynach stale się pomniejsza. Raport NIK z 2013 roku nie pozostawia złudzeń – pod względem OC jesteśmy do wojny kompletnie nieprzygotowani.
Obrona w Polsce sprowadziła się do planów wojskowych emerytów w urzędach, suchych planów i (do niedawna) nudnych lekcji w liceum. Warto zaznaczyć, że po 1989 roku kilkukrotnie, a od 2007 roku stale funkcję Szefa Obrony Cywilnej Kraju pełni Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej.
Zgodnie z ww. raportem, roli tej w zasadzie nie grał – upośledzając nawet obecne regulacje dot. Obrony; zamiast tego prowadził własny system reagowania, oparty na ochronie przeciwpożarowej.
Mimo faktycznego braku nominalnej obrony cywilnej, Polska posiada pewne narzędzia zbliżone do niej – są to Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (pozytywnie oceniony w wymienionej kontroli NIK), system Państwowego Ratownictwa Medycznego oraz system Zarządzania kryzysowego.
KSRG powstał wraz z Ustawą o ochronie przeciwpożarowej w 1991 roku, co skutkuje jego pożarniczą naturą i celami; nastawiony jest na reagowanie. Za jego pomysłodawcę i twórcę uważa się pierwszego Komendanta Głównego PSP, gen. bryg. Feliksa Delę. Celem powstania KSRG było zintegrowanie i ujednolicenie działań podmiotów pożarniczych i ratowniczych. Na czele systemu stoi Komendant Główny PSP. Struktura systemu bazuje na jednostkach i systemie kierowania Państwowej Straży Pożarnej (komendy wojewódzkie i powiatowe). Pozostałe podmioty – głównie Ochotnicze Straże Pożarne – mogą zostać dobrowolnie włączone do systemu po spełnieniu wymagań w zakresie wyposażenia i wyszkolenia. Jednostka taka prowadzona jest samodzielnie, nad czym PSP sprawuje jedynie nadzór. Na zasadzie umowy cywilnoprawnej z Komendantem Głównym, do KSRG mogą także zostać włączone jednostki niepożarnicze – jest to m.in. Polski Związek Alpinizmu, ale mogą być także grupy regionalne GOPR. Porozumienia o działaniu dla systemu podpisują również zainteresowane instytucje państwowe, jak inspekcje ochrony środowiska czy sanitarne.
Cała struktura pozwala sprawnie odpowiadać na szeroki zakres technicznych zagrożeń w czasie pokoju, w dużym stopniu również w czasie kryzysu. Spojrzeniu na OSP jako mobilizowanej w razie zagrożenia części KSRG stoi na przeszkodzie fakt, że dominująca większość OSP znajduje się na terenach wiejskich, będąc prawie nieobecnymi w miastach – które z kolei są głównym polem działania OC. PSP i OSP uzpełniają się więc bardziej w sensie terytorialnym niż stopniowania zagrożeń.
Siłą KSRG jest paramilitaryzm i rodząca się z niego sprawność działania; obciążeniem za to jest wąska perspektywa własnej służby, w tym traktowanie wszystkich działań jako pochodnych ochrony przeciwpożarowej.
W worku elementów Obrony Cywilnej bałagan zwiększa pozycja Zarządzania kryzysowego – narzędzia o naturze drastycznie odmiennej względem KSRG, powstałego w Polsce niedawno, bo w 2007 roku.
Zgodnie z Ustawą o ZK: Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.
Główną różnicą Zarządzania od podejść OC i pożarniczego jest jego pełna ogólność, w tym również zakres obejmowanych sytuacji. O ile ochrona infrastruktury krytycznej jest bliska ochronie ludności (w myśl OC), ZK ma zajmować się tą ochroną kompleksowo – w zakresie zarówno planowania i reagowania, jak i ze stron technicznej (zapobieganie awariom, przywracanie sprawności) oraz siłowej (terroryzm, dywersja, niepokoje). Strukturom ZK przewodzi Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, terytorialnie zorganizowane w zespołach ZK w urzędach wojewódzkich, starostwach powiatowych i urzędach gmin. Zespoły ZK stanowią niejako sztaby sił połączonych: grupując delegatów policji, PSP, WOPR, pogotowi technicznych, zakładów komunalnych, przedsiębiorstw prowadzących infrastrukturę krytyczną.
Największym obciążeniem ZK jest jego administracyjna natura.
Dobrze zobrazować to może przykład z powodzi w 2010 roku – jak twierdzi wójt Bochni, winnym braku ostrzeżenia o zrzucie wody z zapory w Dobczycach było powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego, ponieważ nie funkcjonowało ono w weekendy (!).
Niestety syndrom etatu dziennego cechuje nie tylko CZK powiatu bocheńskiego. Podejście to wykorzystuje PSP, której sprawne (paramilitarne) zarządzanie okazuje się być często głównym sprawcą rzeczywistego działania. Strach może za to wywołać ogólne podejście administracji samorządowej do spraw bezpieczeństwa.
W zakresie udzielania pomocy medycznej w nagłych przypadkach, polskim rozwiązaniem jest system Państwowe Ratownictwo Medyczne (hasło „system”, będące poza nazwą własną, jest podkreślane w każdej regulacji). W warstwie wykonawczej składają się na niego standardowe Zespoły Ratownictwa Medycznego (w tym lotnicze) oraz Szpitalne Oddziały Ratunkowe. System organizują wojewodowie według wytycznych Ministra Zdrowia – podpisując umowy z zakładami opieki zdrowotnej (które „wystawiają” ww. elementy).
Ważne są tzw. jednostki współpracujące – z mocy ustawy są to m.in. policja, Straż Graniczna, podmioty ratownictwa wodnego i górskiego, wszystkie jednostki KSRG (w tym OSP). Wojewoda może także zapisać do współpracy z systemem organizacje społeczne mające zbieżne statutowo cele, spełniające wymagania szkoleniowe i sprzętowe (łączność, transport). Wszystkie jednostki współpracujące obowiązuje kurs Kwalifikowanej Pierwszej Pomocy i procedury z nim związane. Zakres działań KPP pozwala na udzielenie najbardziej niezbędnej pomocy w oczekiwaniu na zespół ratownictwa medycznego – w żadnym wypadku nie może go jednak zastąpić. System PRM ma wybitnie naturę medyczną: jego celem jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi.
Bliskim krewnym systemu PRM są Centra Powiadamiania Ratunkowego, prowadzone w ramach urzędów wojewódzkich. Ich rola (mimo ambitniejszych założeń ustawowych) sprowadza się do obsługi telefonu 112 i przekazywania łączności do kolejnych węzłów kierowania – najczęściej właściwej dyspozytorni pogotowia ratunkowego.
Swoisty pół-system od niedawna tworzą ratownictwo wodne i górskie. Dwie analogiczne ustawy o bezpieczeństwie w tych miejscach nakładają na różnorakie władze (zwykle samorządowe) obowiązek wyznaczania jednostek, które mogą udzielić właściwej pomocy. Standardy szkolenia/wyposażenia i pozwolenia na wykonywanie zadań wydaje Minister Spraw Wewnętrznych, przyznaje też dotacje z tytułu wykonywania tych zadań. O ile w wypadku gór ustawa usankcjonowała jedynie status quo (zadania realizują wyłącznie TOPR i grupy GOPR), o tyle zabezpieczenie wód realizują bardzo różne podmioty, nierzadko przedsiębiorstwa.
Dylematy Obrony Cywilnej:
Rządowa czy zdecentralizowana?
Całość obrony może być kierowana/prowadzona przez organizację rządową – odpowiedzialną przed premierem i wojewodami. Wydają się posiadać świadomość wagi zadań. Może być też powierzona władzom samorządowym: marszałkom, starostom, wójtom. Są oni bezpośrednio odpowiedzialni przed społeczeństwem, jednak nie zawsze zdają sobie z tej odpowiedzialności sprawę. Rozwiązaniem hybrydowym jest stworzenie rządowych sił operacyjnych i samorządowych sił terytorialnych (model duński). Obecnie forsowane jest rozwiązanie „krzyżowe”: przyporządkowanie odpowiedzialności władzom samorządowym, a powierzenie reagowania prawie całkowicie służbie rządowej (PSP/KSRG).
Jak uplasowana względem Zarządzania kryzysowego?
Zarządzanie kryzysowe obejmuje podobne do OC zagadnienia, jednak znacznie szerzej – tak, że ZK nie może stanowić kierownictwa OC z uwagi na umowy międzynarodowe. Włączenie zagadnień OC do ZK może spowodować utratę ochrony międzynarodowej. Wyłączenie tych zagadnień z ZK znacząco ograniczy drugi system. Pozostawienie kierowania OC niezależnie od ZK prawdopodobnie wprowadzi chaos.
Kierownictwo w jednym pionie czy system równoprawnych służb?
Kierowaniem w systemie może zajmować się jedna główna służba (jak w KSRG obecnie) – wtedy proces dowodzenia powinien być bardziej uporządkowany dla typowych akcji, może za to być obciążony perspektywą jednej służby. Jednak system równoprawnych instytucji może zapewnić pełniejsze wykorzystanie środków pozostałych służb (w tym stowarzyszeń niebędących OSP), zapewnić lepszą współpracę, jak również nadać większy autorytet kierownictwu. Problemem takiego systemu byłoby dobieranie kadr dowódczych.
Zadania obronne w ramach KSRG czy samodzielnej służby?
Znaczącą część zadań OC wykonuje obecnie straż pożarna – dołożenie jej pozostałych obowiązków i scedowanie większości zadań powinno usprawnić realizację ich ogółu (model duński). Jednak obowiązki o „wojennym” charakterze mogą być lepiej wykonywane przez dedykowaną organizację o bardziej wojskowym rodowodzie (rozwiązanie m.in. z Czech).
Służba ochotnicza czy zawodowa?
Ewentualna samodzielna służba OC może być prawie w całości oparta na ochotnikach (jak niemiecka THW). Część stanu osobowego może być jednak zawodowa – pozwalałoby to wykorzystywać część zgromadzonych środków bez mobilizacji (wzór: Czechy). Rozwiązaniem pośrednim jest służba w ramach poboru (Dania).
Na dużą część z postawionych kwestii nie ma jednoznacznie dobrych odpowiedzi. Z perypetii naszych systemów można jednak wyciągnąć kilka jednoznacznych postulatów. Są to konieczności: ciągłego integrowania już posiadanych służb pod każdym względem; podnoszenia świadomości obronnej zarówno obywateli, jak i lokalnych elit czy administracji publicznej; wreszcie szerokiego przygotowania do działania w warunkach wojennych.
Cel utrzymywania Obrony Cywilnej z prawdziwego zdarzenia jest całkowicie zbieżny z utrzymywaniem sił zbrojnych, za to nierealizowany od 25 lat. Jego koszty są relatywnie niskie – roczny budżet PSP to około 2 mld zł, przy 20 mld dla sił zbrojnych i 8 mld dla policji. Korzyści z reform w modelu idealnym będą odczuwalne zarówno w bieżących wypadkach, jak i pomniejszych kryzysach.
Obrona cywilna powinna być stałym, spójnym systemem zdolnym do gwałtownego podniesienia swojego potencjału w odpowiedniej formie na czas kryzysu i wojny. Tylko to może zapewnić nam pełne bezpieczeństwo – w tym także to, by hipotetyczne zwycięstwo nie stało się pyrrusowe.
