Jaki rząd, taki sukces
Zakończony przed paroma dniami szczyt Rady Europejskiej nie może napawać optymizmem. Pomimo zapewnień premier Kopacz o sukcesie, Polska wraz z całą Unią poniesie bardzo duże konsekwencje podjętych w Brukseli decyzji. Wynegocjowane ustępstwa nie zrekompensują ogromnych kosztów, jakie poniesie nasza gospodarka.
Trudność w ocenie negocjacji
Warto zacząć od uwagi ogólnej natury. Ocena ustaleń jakichkolwiek negocjacji międzynarodowych zawsze jest problematyczna. Niezwykle trudno bowiem ustalić, czy faktycznie można było osiągnąć więcej, z uwagi na fakt, że rozmowy toczą się za kurtyną i opinia publiczna dowiaduje się jedynie o rezultatach, a nie o ich dokładnym przebiegu. Nawet przednegocjacyjne zapowiedzi rządów o zajmowanych stanowiskach nie są wiarygodne, ponieważ stanowią element strategii.
Nie inaczej jest w przypadku negocjacji unijnych, gdzie mimo wykształcenia wspólnej kultury politycznej blef jest naturalnym elementem przetargu, szczególnie w sprawach o tak strategicznym charakterze jak polityka energetyczno-klimatyczna.
Niemożliwe jest zrekonstruowanie rzeczywistych strategii negocjacyjnych państw, szczególnie jeśli jest ich 28. Trudno zatem ocenić, jak duża była determinacja i nacisk na Polskę ze strony najsilniejszych unijnych państw, które były zgodne w poparciu rygorystycznych celów nowych ram do 2030 roku. Nie jesteśmy w stanie określić, jakie byłyby konsekwencje ewentualnego weta, nie jest więc wykluczona korzystna dla rządu interpretacja, że poza kosztowną politycznie izolacją i opinią Polski jako unijnego „trouble-makera” zastosowano by dodatkowe środki nacisku. Częste w unijnych negocjacjach stosowane jest „pakietowanie” spraw – ustępstwa w jednej kwestii na rzecz korzyści w innej. Dotyczy to nie tylko negocjacji w ramach danej polityki, ale także między unijnymi politykami. Możliwe więc, że za weto w polityce energetyczno-klimatycznej Polska mogłaby zapłacić np. mniejszą determinacją UE do zwiększania bezpieczeństwa energetycznego, w tym realizacji idei unii energetycznej, lub utratą korzyści w zupełnie innych obszarach. Tak samo nieznane opinii publicznej jest rzeczywiste poparcie ze strony innych państw UE, w tym przede wszystkim Grupy Wyszehradzkiej, na którą najbardziej liczyliśmy. Wcale nie jest pewne, czy w obliczu ogromnej presji ze strony Niemiec, Francji i innych państw Polska nie została sama, jak to już nieraz zdarzało, choćby w walce o tzw. backloading (wycofanie części uprawnień do emisji CO2, by podwyższyć cenę uprawnień i koszt dla energetyki węglowej) w Radzie UE.
Jak rzeczywiście przebiegały negocjacje, wie więc tylko premier Kopacz i jej negocjacyjne zaplecze. Nie zmienia to jednak faktu, że osiągnięte wyłączenia w żaden sposób nie zrekompensują ogromnych kosztów, jakie poniesie Polska w efekcie przyjęcia nowych zobowiązań. Dlatego, choć mam na uwadze ryzyko błędu w ocenie ewentualnych kosztów, Polska powinna zawetować ustalenia.
Polityka klimatyczna polityką przemysłową
Zostawiając na razie na boku pewne korzyści, jakie wynegocjował rząd, warto pochylić się nad odpowiedzią na pytanie, co oznacza przyjęcie nowych zobowiązań dla państw członkowskich UE. Ostatni szczyt jest przede wszystkim potwierdzeniem konsekwentnej realizacji założenia dekarbonizacji gospodarki, zgodnie z wizją, jaką przestawiła Komisja w dokumencie Energy Roadmap 2050, który zakłada maksymalne ograniczenie emisji gazów cieplarnianych poprzez wzrost efektywności energetycznej i oparcie o odnawialne źródła energii. Ustalone w Brukseli ramy polityki energetyczno-klimatycznej do 2030 r. dobrze wpisują się w tę wizję, co rodzi przekonanie, że kolejne cele redukcyjne po 2030 roku są jedynie kwestią czasu. Najważniejszym wnioskiem ostatniego szczytu jest więc jednoznaczne odrzucenie wątpliwości co do korekty polityki energetyczno-klimatycznej UE, jakie były podnoszone w ostatnich latach w związku z jej kosztami. Okazało się, że ani niski wzrost gospodarczy w UE, ani pogorszenie konkurencyjności europejskich gospodarek nie spowodowały zmiany myślenia. Wręcz przeciwnie: ustalenia dowodzą, że główna idea jest niepodważalna, a od tego procesu nie ma odwrotu. Co więcej, tempo zmian będzie jeszcze szybsze.
Redukcja emisji CO2 w ciągu dziesięciu lat (2020-2030) ma wynieść 20%, czyli tyle samo, co zakładał „stary” pakiet w ciągu 30 lat (1990-2020). Państwa, które będą ponosić największy koszt tej polityki, mogą liczyć co najwyższej na pewne rekompensaty, ale nie są w stanie zablokować kierunku zmian.
Zanim ocenimy konsekwencje dla Polski, warto pochylić się nad konsekwencjami dla Europy. Determinacja unijnych instytucji i niektórych państw może dziwić, jeśli weźmie się pod uwagę wzrastające koszty energii w Europie i konsekwentną utratę konkurencyjności gospodarczej wobec Chin czy USA. Problem polega na tym, że polityka energetyczno-klimatyczna jest wpisana w szerszy kontekst, wbrew pozorom wcale nie ekologiczny: w ostatnich latach staje się coraz istotniejszym narzędziem polityki przemysłowej.
Bruksela zakłada, że dzięki inwestycjom w odnawialne źródła energii oraz inne technologie niskoemisyjne UE osiągnie pozycję lidera tego sektora na świecie, co z kolei pozwoli na osiągnięcie korzyści z tytułu eksportu technologii.
Nie bez znaczenia jest fakt, że wzrost roli OZE w miksie energetycznym zwiększa bezpieczeństwo energetyczne Europy. Problem z takim założeniem polega na tym, że ewentualne korzyści z tytułu eksportu „zielonych technologii” nie zrekompensują ogromnych kosztów inwestycji oraz wzrostu kosztów energii elektrycznej, a przynajmniej nadwyżka nie będzie udziałem wszystkich państw UE.
I tu dochodzimy do kluczowego punktu. Polityka dekarbonizacji, której istotnym elementem są przyjęte ramy polityki energetyczno-klimatycznej, jest korzystna dla tych państw, które postawiły na rozwój OZE i które są eksporterami niskoemisyjnych technologii. Dotyczy to przede wszystkim Niemiec, które zdecydowały się kilka lat temu na radykalną modernizację systemu energetycznego (tzw. Energiewende) u siebie, przyjmując za cele całkowite przejście na „zieloną” energetykę oraz całkowitą dekarbonizację. Koszty, jakie z tego tytułu płacą niemieckie gospodarstwa domowe, są ogromne, ale wśród niemieckiej opinii publicznej jest pełna zgoda co do kierunku polityki energetycznej. Wynika ona nie tylko ze szczególnej wrażliwości ekologicznej Niemców, co również nie jest bez znaczenia, ale przede wszystkim z przekonania, że w dłuższym okresie cały świat będzie korzystał z niemieckich rozwiązań. Eksport „zielonych” technologii ma być motorem napędowym gospodarki, tak jak ma to miejsce w przypadku produktów przemysłowych i samochodów.
Ta perspektywa powoduje, że Berlin jest jednym z najbardziej gorliwych zwolenników dekarbonizacji gospodarek wszystkich państw UE, ponieważ wymusza ona zmianę struktury wytwarzania energii i stwarza zapotrzebowania m.in. na niemieckie technologie.
Podsumowując ten wątek – forsując rygorystyczną politykę klimatyczną, UE zmniejsza koszty modernizacji energetyki w poszczególnych państwach UE, w tym głównie Niemiec, ale Unia jak całość straci, ponieważ rozwój OZE nie będzie w stanie zrekompensować odpływu innych sektorów przemysłu, w tym przede wszystkim energochłonnych – chemicznego, metalurgicznego, stalowego, papierniczego i innych (zjawisko carbon leakage). Szczególnie poszkodowane będą państwa, które będą importerem, a nie eksporterem zielonych technologii i gdzie wysoki jest udział węgla w miksie energetycznym. To dotyczy przede wszystkim Polski.
Wynegocjowane odstępstwa
Ten szeroki kontekst stawia wynegocjowane przez Polskę derogacje w zupełnie innym świetle. Korzyści, jakie w Brukseli osiągnęła Ewa Kopacz, stanowią jedyne niewielką rekompensatę kosztów, jakie poniesie Polska. Ale jeszcze istotniejsze są konsekwencje zgody na dekarbonizacyjny kurs, który będzie kontynuowany także po 2030 roku.
Rząd, opierając strategię negocjacyjną o walkę jedynie o partykularne korzyści dla Polski, a nie zmianę „zasad gry”, stracił prawdopodobnie ostatnią szansę na to, żeby ten kurs zatrzymać. UE wchodzi bowiem w coraz bardziej zaawansowany etap procesu, który już niedługo będzie nie do cofnięcia, zgodnie z hasłem „ani kroku wstecz”.
Oceniając ustalenia szczytu, zacznijmy od przedstawienia kluczowych faktów. Konkluzje Rady Europejskiej w zasadzie w pełni pokrywają się z propozycją Komisji, która postulowała przyjęcie do 2030 roku zobowiązań do udziału OZE w wysokości 27%, redukcji CO2 i innych gazów cieplarnianych w wysokości 40% (wobec roku bazowego 1990) oraz wzrost efektywności energetycznej o 30%. Ostatecznie te cele za wyjątkiem nieznacznej korekty efektywności (przyjęto 27%) zostały zaakceptowane. Co więcej, redukcja CO2 w sektorach objętych europejskim systemem handlu emisjami (odpowiadają za 50% emisji w UE) ma być jeszcze większa i sięgać 43%, i to wobec roku bazowego 2005. W sektorach nieobjętych ETS, co dotknie m.in. rolnictwo, ma wynosić 30%.
Dla Polski oznacza to konieczność utrzymania subsydiów dla odnawialnych źródeł energii, zwiększenie kosztów pozyskiwania energii z węgla, a także pogorszenie konkurencyjności polskiego rolnictwa. Te procesy, wbrew temu, co zapowiedziała premier, odbiją się na naszej gospodarce.
Kluczową korzyścią, jaką miała wywalczyć Polska, było uzyskanie darmowych uprawnień do emisji CO2 dla przedsiębiorstw, co, zdaniem premier Kopacz, ma zahamować wzrost kosztów wytwarzania energii w Polsce, a więc także wstrzymać podwyżki za prąd. Warto jednak odnieść się do szczegółów ustaleń, ponieważ zmieniają one wagę wywalczonych ustępstw. Przede wszystkim pula darmowych uprawnień wyniesie 40%, co oznacza, że pozostałe 60% trzeba będzie kupić. Ponadto poziom 40% jest poziomem maksymalnym, więc pytanie, czy faktycznie Polska będzie mogła skorzystać z całej puli. W efekcie należy się spodziewać, że inwestycje w bloki węglowe zostaną poważnie ograniczone. Ryzyko biznesowe będzie bowiem na tyle duże, że wiele koncernów energetycznych będzie starało się zwiększyć w portfolio OZE kosztem węgla. Konsekwencje dla polskiego górnictwa są oczywiste.
Innym „luzem interpretacyjnym”, który rodzi wątpliwości, jest fakt, że z tej puli będą mogły skorzystać państwa, których PKB per capita nie przekracza 60% średniej unijnej. Tymczasem w przyszłym roku polskie PKB wg parytetu siły nabywczej ma osiągnąć 71% średniej, zgodnie z prognozami Ministerstwa Finansów. Zresztą nominalne PKB wynosi obecnie 53% średniej unijnej. Co wtedy, jeśli Polska osiągnie poziom 60%?
Co jednak najistotniejsze, konkluzje mówią o sprawnie funkcjonującym, zreformowanym systemie handlu uprawnieniami do emisji (ETS) z instrumentem służącym stabilizacji rynku zgodnie z wnioskiem Komisji”. Pod tym technicznie brzmiącym zapisem kryje się zapowiedź reformy systemu handlu emisjami, która w konkluzjach nie została sprecyzowana. Ta kolejna luka interpretacyjna będzie z pewnością wykorzystana przez Komisję do takiej reformy systemu ETS, aby ustabilizować ceny emisji CO2 na odpowiednio wysokim poziomie, aby zniechęcić firmy do inwestycji w bloki węglowe. Tak więc poza faktem, że 60% uprawnień do emisji polskie elektrownie będą musiały nabyć, będą musiały to zrobić po bardzo wysokich cenach, co fatalnie odbije się na konkurencyjności polskich elektrowni węglowych. Zresztą nawet bez administracyjnej ingerencji w postaci mechanizmów „stabilizacji” prawo popytu i podaży spowoduje, że ceny uprawnień do emisji CO2 będą wzrastać, ponieważ podwyższono wskaźnik corocznego zmniejszania puli uprawnień na aukcje z 1,74 proc. (do 2020 r.) do 2,2 proc. (po 2020 r.).
Wiele ogólnikowych zapisów powoduje, że dziś trudno ocenić ich konsekwencje. Dopiero kiedy zostaną doprecyzowane i przeniesione na akty prawne – dyrektywy i rozporządzenia – będzie można rzetelnie podsumować ustalenia Rady Europejskiej. Niestety istnieją uzasadnione podejrzenia, że doprecyzowanie nie będzie korzystne dla Polski, ponieważ pozycja naszego kraju na dalszym etapie legislacyjnym będzie słabsza. O ile ustalenia Rady muszą być podejmowane jednomyślnie, co oznacza, że Polska ma prawo weta, o tyle na poziomie Rady UE (ministrowie państw członkowskich) decyzje zapadają większością kwalifikowaną. To oznacza, że nawet jeśli Polska nie zgodzi się na interpretację określonych przepisów, które będą nie po myśli naszego rządu, może zostać przegłosowana. Tak było w przypadku dyrektywy CAFE (Clean Air for Europe), gdzie Polska jako jedyna głosowała przeciw. Jako jedyni nieskutecznie blokowaliśmy także backloading, czyli przesunięcie emisji uprawnień, co będzie Polskę kosztować do 2020 roku ok. 4 mld zł. Biorąc pod uwagę zmianę systemu głosowania w Radzie na tzw. „podwójną większość”, która właśnie wchodzi w życie, porażka w głosowaniu jest bardzo prawdopodobna.
Polityka w UE
Przy okazji warto zwrócić uwagę na kwestię ogólniejszej natury.
Polityka energetyczno-klimatyczna jest doskonałym przykładem na to, jak uprawia się politykę w UE. Kluczowe interesy realizuje się nie płomiennymi wystąpieniami czy dyplomatycznymi szarżami, ale poprzez opisywanie ich w dużej ilości konkretnych, często technicznie brzmiących regulacji.
Tam, gdzie nie udało się ich umieścić, wpisywane są ogólne stwierdzenia stanowiące kompromis. Proces doprecyzowania następuje już w innej unijnej instytucji, gdzie obowiązują inne zasady. Walka na europejskiej arenie to więc rywalizacja nie tylko o treść regulacji, ale także o procedury i miejsce, w którym zapadną decyzje.
Innym ciekawym aspektem jest kwestia językowa. Nie od dziś wiadomo, że władza nad językiem to władza nad światem. Dlatego warto zwrócić uwagę na sposób, w jaki uzasadniana jest unijna polityka klimatyczna. Cele odnoszące się do roli OZE czy emisji CO2 określane są nie jako rygorystyczne, co byłoby językowo neutralne, ale jako „ambitne”. Takie określenie sugeruje, że mniej rygorystyczne cele są mniej ambitne, a więc gorsze, ponieważ ambicja jest jednoznacznie pozytywną cechą. Tym samym cele przedstawiane są nie jako kwestia sporna, ale jednoznacznie pozytywna, będąca po prostu naturalnym etapem modernizacji gospodarki, czymś, co jest przyszłością; niezależnie, czy jesteśmy gotowi to przyznać, czy nie. Takie zdefiniowanie powoduje, że odmawia się z góry racji państwom krytykującym. Ich obiekcje mają wynikać nie z argumentów merytorycznych, a już na pewno nie odnoszących się do dobra wspólnego UE, ale z „braku ambicji”, strachu czy obrony wąsko pojętego interesu, nawet nie danego kraju, ale danej branży. Przecież w dłuższym okresie czasu „ambitna” polityka energetyczno-klimatyczna jest korzystna dla wszystkich członków UE.
Kolejnym wątkiem, który warto poruszyć przy okazji tej debaty, jest kwestia naruszenia suwerenności. Traktat Lizboński traktuje energetykę jako obszar kompetencji dzielonych między państwa członkowskie, a Bruksela powinna działać tylko wtedy, kiedy dany problem może być bardziej efektywnie rozwiązany na poziomie ponadnarodowym. Ponadto wprost mówi on o zachowaniu przez państwa prawa do określania własnego miksu energetycznego, czyli źródeł energii, z jakich korzysta. Polityka energetyczno-klimatyczna w sposób istotny podważa ten przepis, choć pośrednio. Nie zakazując korzystania z węgla, ingeruje w ceny emisji CO2, które stają się podatkiem węglowym, co w fundamentalny sposób uderza w jego konkurencyjność wobec innych paliw. Za pomocą odpowiednich regulacji, trzymając się litery prawa, Bruksela narusza jego ducha. Niestety niepodnoszenie tej kwestii w trakcie debaty nad polityką energetyczno-klimatyczną świadczy o tym, że dla decydentów ta praktyka jest tak powszechna, że nie warto tracić energii na protesty. Warto jednak ten temat poruszyć, choćby z tego powodu, że wykraczanie poza traktatowe kompetencje UE odbywa się, co pokazują ustalenia ostatniego szczytu Rady Europejskiej, zazwyczaj na naszą niekorzyść – ponieważ nie osiągnęliśmy jeszcze proceduralnego obycia, tak jak państwa Europy Zachodniej. To dziś najpoważniejsze zadanie przed polityką europejską w Polsce: unikać takich porażek, jak ostatni szczyt Rady Europejskiej.
