Ucieczka z antyrozwojowej pułapki
Polskie miasta, podobnie jak polskie uczelnie wyższe, nie odgrywają istotnej roli na mapie Europy i świata. Problemy z narastającym zadłużeniem i niewydolnością administracji skutecznie uniemożliwiają dokonanie skoku rozwojowego. Skala negatywnych zjawisk jest na tyle duża, że nie sposób ich obejść przy zastosowaniu tradycyjnych narzędzi zarządzania publicznego. Jeśli marzymy o tym, aby polskie miasta stały się prawdziwymi metropoliami, musimy poszukać nowych rozwiązań. Zacznijmy od wprowadzenia hybrydowej struktury zarządzania miastem.
Unia Europejska może być krytykowana z bardzo wielu powodów, spośród których biurokracja jest najlepszym chłopcem do bicia. W krytyce tej oczywiście będzie sporo racji. Jednak patrząc na Brukselę, warto zwrócić uwagę na niezwykle interesujące próby reform mechanizmów zarządzania publicznego: przejście od podejścia silosowego w kierunku myślenia zintegrowanego (projektowego). Wdrożenie tych mechanizmów na poziomie krajowym jest z wielu powodów mało realne, i to nawet w długim okresie, mamy bowiem do czynienia z silną petryfikacją instytucji, zarówno formalnych, jak i nieformalnych.
Ale już miasta mogą być świetnym poligonami testującymi efektywność nowego sposobu zarządzania przestrzenią publiczną.
Jean-Claude Juncker, nowy przewodniczący Komisji Europejskiej, na początku września przedstawił propozycję składu tej instytucji. Po raz pierwszy w historii stworzył hybrydową strukturę, w której można wyróżnić podział na następujące poziomy: przewodniczący (charakter polityczny), siedmiu wiceprzewodniczących (charakter polityczno-administracyjny) oraz dwudziestu komisarzy odpowiadających za poszczególne obszary/działy (charakter administracyjny).
Poziom pierwszy i trzeci nie stanowią żadnego novum, ale szczególnie interesujący jest poziom pośredni. Wiceprzewodniczący Komisji nie mają bowiem swoich pionów, nad którymi sprawują kontrolę. Każdy z nich jest odpowiedzialny za realizację konkretnego priorytetu lub, innymi słowy, projektu.
I tak mamy wiceprzewodniczących odpowiedzialnych m.in. za jednolity rynek cyfrowy (Digital Single Market), unię energetyczną albo strefę euro. Skuteczność tego rozwiązania będzie można oczywiście ocenić dopiero ex post, natomiast już dziś można wskazać co najmniej trzy jego zalety:
1) poszczególne obszary, za które odpowiadają wiceprzewodniczący, wskazują na wyraźne priorytety polityczne nowej Komisji, co umożliwia skuteczną ich komunikację, i to zarówno do wewnątrz, jak i do zewnątrz;
2) poszczególne priorytety funkcjonują na zasadach projektów interdyscyplinarnych, co umożliwia prowadzenie bardziej adekwatnej polityki w odniesieniu do istniejących problemów publicznych, mających niezwykle „skompleksowaną”, czyli złożoną i kompleksową specyfikę (zgodnie z klasyczną już definicją Herberta Simona z 1962 roku, który pojęcie complex systems wywodził od łacińskich czasowników complicare=złożony, skomplikowany oraz complectere=kompleksowy, całościowy);
3) poszczególni komisarze współpracują ze sobą w ramach kilku z siedmiu zespołów projektowych o różnym składzie, zarządzanych przez poszczególnych wiceprzewodniczących, co umożliwia lepszy przepływ informacji, a co za tym idzie bardziej efektywną alokację zasobów. Dla przykładu Elżbieta Bieńkowska jako komisarz będzie pracować aż w sześciu zespołach: ds. reformy regulacyjnej, ds. budżetu i zasobów ludzkich, ds. jednolitego rynku cyfrowego, ds. unii energetycznej, ds. euro oraz ds. konkurencyjności gospodarki.
Oczywiście wprowadzenie struktury hybrydowej niesie ze sobą również zagrożenia, spośród których największymi są chaos i rozproszenie odpowiedzialności. Najskuteczniejszym sposobem uniknięcia wspomnianych zagrożeń jest stworzenie silne umocowanego politycznie centrum decyzyjnego w postaci przewodniczącego Komisji oraz jego Sekretariatu Generalnego, jak ma to już miejsce w przypadku Sekretariatu Generalnego Rady. Zresztą case study Rady jest niezwykle pouczający – specyficzna charyzma Uwego Corsepiusa, Sekretarza Generalnego Rady, umożliwiła jej przejęcie kontroli nad procesem politycznym we Wspólnocie.
Jeśli pomimo elastycznego systemu instytucjonalnego Unii, w której nieustannie toczy się „gra o tron” pomiędzy Radą, Komisją i Parlamentem, udało się skonstruować taki kształt Komisji, tym bardziej jest to możliwe w miastach. Ustrój samorządowy w Polsce daje prezydentom miast niemal nieograniczoną władzę. Parafrazując Marka Belkę, prezydenci polskich miast mogą zupełnie bez przeszkód „zagrywać” swoimi radami miejskimi.
Dlatego też w przeciwieństwie do poziomu centralnego, gdzie (niestety!) nieustannie toczy się spór o umiejscowienie centrum strategicznego (w ostatnich miesiącach byliśmy świadkami cichej wojny pomiędzy Kancelarią Premiera a Ministerstwem Infrastruktury i Rozwoju) i gdzie realne centrum decyzyjne nie istnieje, miasta są idealną przestrzenią do wprowadzenia hybrydowej struktury zarządzania.
Jak taka struktura mogłaby wyglądać w praktyce? Na wstępie należy zaznaczyć, że mówimy o 16 dużych (powyżej 200 tys. mieszkańców) i ok. 90 średnich miastach (powyżej 50 tys. mieszkańców) – w mniejszych ośrodkach poziom złożoności problemów jest zazwyczaj niższy, a burmistrz jest w stanie samodzielnie sprawować władzę i zarządzać swoimi priorytetami/projektami. Co więcej, miasta te powinny odgrywać rolę kół zamachowych rozwoju regionalnego w ujęciu funkcjonalnym (specjalizacja miast) – to zresztą temat na zupełnie inną opowieść.
Wracając do struktury – przykładowy prezydent Krakowa, posiadający w praktyce nieograniczoną władzę, powoływałby kilku wiceprezydentów, np. ds. (1) policentryczności miasta i upodmiotowienia dzielnic/subdzielnic, (2) rozwiązania problemu smogu, (3) konkurencyjności miasta dzięki wykorzystaniu zasobów kapitału ludzkiego, (4) zintegrowanego systemu komunikacyjnego czy (5) współpracy aglomeracyjnej z otaczającymi gminami. Poszczególne komórki urzędu miejskiego, funkcjonującego w logice departamentowej, uczestniczyłyby w pracach nad wybranymi priorytetami – możemy sobie wyobrazić, że Wydział Architektury i Urbanistyki zostałby włączony do prac nad zadaniami 1 i 4, Wydział Gospodarki Komunalnej nad zadaniami 1, 2 i 5, a Wydział Edukacji – zadaniami 1, 3 oraz 5 etc. Wszystko zależałoby od priorytetów wskazanych przez prezydenta miasta, który już w kampanii wyborczej mógłby je opisać, podając także nazwiska kandydatów na wiceprezydentów. Proste i przejrzyste, a na dodatek ułatwiające mieszkańcom regularną kontrolę nad prezydentem, który ponosiłby pełną odpowiedzialność polityczną za realizację postawionych celów. Dziś taka kontrola czy ewaluacja jest prawie niemożliwa, bo programy rozwoju miast w praktyce nie istnieją, a logika zarządzania zdeterminowana jest politycznym cyklem wyborczym – jak pokazują dane NBP, wydatki w samorządach idealnie potwierdzają swoiste prawo falowania: maleją po wyborach, a eksplodują przed następnymi.
W tym miejscu widać kolejną ogromną zaletę takiej reformy. Wprowadzenie nowego modelu zarządzania umożliwiłoby wreszcie realne wdrożenie budżetu zadaniowego, gdyż cała administracja na poziomie miasta funkcjonowałaby właśnie w układzie zadaniowym.
Dzisiejszy budżet zadaniowy, wprowadzany z mozołem od kilku lat, w zderzeniu z praktyką administracji jest wyłącznie czystą sofistyką, intelektualną zabawą.
Dzisiejsze problemy polskich miast z zadłużeniem, a co za tym idzie brakiem możliwości realizowania jakieś śmielszej wizji rozwoju, wymuszają poszukiwanie rozwiązań out of the box.
Postulowana od kilkunastu miesięcy partycypacja obywatelska tych problemów nie rozwiązuje.
W moim przekonaniu przejście do hybrydowej struktury jest jednym z narzędzi, które mogą umożliwić polskim miastom wydostanie się z antyrozwojowej pułapki.
