Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Marcin Sobiczewski, Bartosz Sawicki  5 sierpnia 2014

Sawicki, Sobiczewski: Prawo łupkowe na finiszu

Marcin Sobiczewski, Bartosz Sawicki  5 sierpnia 2014
przeczytanie zajmie 7 min
Sawicki, Sobiczewski: Prawo łupkowe na finiszu Flickr.com / Thomas Hawk

Poszukiwania gazu łupkowego w Polsce rozpoczęły się w 2010 roku. Wówczas wykonano pierwszy rozpoznawczy odwiert. W 2012 roku rozpoczęto prace nad prawem, które miało ściśle regulować poszukiwanie i, miejmy nadzieję, wydobycie gazu ziemnego z łupków. Przygotowanie ustawy zajęło rządowi dwa lata.

Stałe i niezmienne prawo oraz regulacje podatkowe to w każdym sektorze działalności gospodarczej podstawa planowania inwestycji. Polskie koncerny przez kilka ostatnich lat żyły w dużej niepewności co do ostatecznego kształtu prawa łupkowego. Należy przyznać, że podatki na obecnym poziomie są niezwykle atrakcyjne dla firm. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Polska dotychczas nie była krajem o dużym znaczeniu, jeśli chodzi o wydobycie węglowodorów. Rząd ostatecznie zdecydował się na znowelizowanie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przyjęcie ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym.

Na początku lipca parlament uchwalił nowelizację ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dokument przygotowany przez Ministerstwo Środowiska został już podpisany przez prezydenta. Celem nowelizacji tego prawa jest zdaniem ustawodawcy dostarczenie narzędzi racjonalnego gospodarowania przez państwo złożami węglowodorów, które pozwolą między innymi na zwiększenie podaży gazu ziemnego i w konsekwencji polepszenie bezpieczeństwa energetycznego Polski, zapewnienie bezpiecznego i szybkiego poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania tego surowca poprzez wdrożenie skutecznego systemu nadzoru oraz zapewnienie godziwych dochodów dla budżetu państwa i samorządów.

Koncern starający się o poszukiwanie i wydobywanie gazu ziemnego będzie ubiegał się o jedną koncesję poszukiwawczo-rozpoznawczo-wydobywczą. Dotychczas istniały osobne koncesje dla każdej fazy prac. To rozwiązanie ma wpłynąć na ograniczenie ryzyka po stronie inwestora, gdyż będzie on miał prawo do wydobycia surowca po wypełnieniu założeń koncesji dotyczących poszukiwania oraz rozpoznawania złoża.

Wszystkie koncesje będą przyznawane w trybie przetargowym, a ubiegać się o nie będą mogły zarówno pojedyncze podmioty, jak i grupy. Obecnie obowiązujące prawo nie przewiduje wspólnego ubiegania się o koncesję przez kilka podmiotów. W projekcie przewidziano możliwość przeprowadzenia badań geofizycznych, będących pierwszym etapem poszukiwania surowców, bez konieczności uzyskania koncesji – jedynie na podstawie podlegającego zgłoszeniu projektu badań geologicznych. Pojawi się także możliwości rozpoczęcia wydobycia jeszcze w trakcie etapu rozpoznawania i poszukiwania źródeł. Konieczne będzie tylko uzyskanie decyzji inwestycyjnej. Przedłużono także termin na przekazywanie bieżących parametrów wydobywania węglowodorów ze złoża z 36 godzin do 14 dni. Koncerny nie będą również musiały przesyłać do Państwowego Instytutu Geologicznego interpretacji danych; rząd uznał, że dane te są własnością intelektualną firmy.

Kolejnym ułatwieniem dla inwestorów jest zastąpienie wymaganego obecnie sporządzania dwóch dokumentacji (geologicznej i zagospodarowania złoża) jedną dokumentacją geologiczno-inwestycyjną. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wymaganie nie jak obecnie przed uzyskaniem koncesji, ale dopiero w późniejszej fazie, przed rozpoczęciem wierceń. Decyzję taką po zmianach będzie wydawać Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Ustawa zachowuje prawa nabyte firm, które dotychczas rozpoczęły poszukiwania. Koncesje udzielone przed dniem wejścia w życie nowelizacji zachowają ważność.

Posiadacze takich koncesji w ciągu dwóch lat będą mogli przekształcić zezwolenia na poszukiwanie i rozpoznawanie na koncesję łączną, wykonywaną także z innymi podmiotami. Przedsiębiorcy, którzy z takiej możliwości nie skorzystają, będą podlegać dotychczasowym zasadom.  

Jednym z głównych postulatów przedstawianych przez inwestorów podczas prac nad ustawą było odstąpienie od zapisów o powoływaniu Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE) oraz jego udziału w udzielanych koncesjach. Resort przystał na tę propozycję jeszcze na etapie prac rządowych. Jednak chcąc zwiększyć kontrolę nad gospodarowaniem złóż, którymi m.in. miało zająć się NOKE, ministerstwo planuje wzmocnić istniejące instytucje kontrolne. W ciągu dwóch lat planowane jest zwiększenie zatrudnienia o 40 nowych osób w resorcie i o 20 w Wyższym Urzędzie Górniczym (WUG). Powstanie system informatyczny Geoinfonet. Stworzenie etatów będzie wiązać się ze zwiększeniem nakładów finansowych na ich funkcjonowanie, ponieważ podmioty te nie mają wolnych środków. Wzrost zatrudnienia wiąże się zaś z planowanymi nowymi kompetencjami. Dotyczą one zwiększenia uprawnień kontrolnych nad działalnością w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów poprzez wyłączenie ograniczeń związanych z kontrolą działalności gospodarczej. Urzędy będą mogły bez ograniczeń wykonywać kontrole, a ich częstotliwość zwiększy się. Umożliwienie podjęcia czynności kontrolnych bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy ma stwarzać warunki do podniesienia skuteczności i efektywności takiej kontroli.

Przepisy prawa geologicznego i górniczego regulują także wysokość stawek opłaty eksploatacyjnej. Przyjęte zmiany podwyższają opłatę eksploatacyjną aż czterokrotnie. Będzie odtąd realizowana na rzecz gmin, powiatów, województw i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Ma wzrosnąć z 6 do 24 zł za tysiąc metrów sześciennych w przypadku gazu i z 36 do 50 zł za tonę w przypadku ropy.

Ważną zmianą dla utrzymania obecnego stanu wydobycia gazu ziemnego ze złóż konwencjonalnych prowadzonego przez PGNiG S.A. jest przepis o rozróżnieniu kryterium podziału złóż na marginalne i niemarginalne. Złoża zakwalifikowane jako marginalne zostaną zwolnione z płacenia podwyższonej stawki. Według nowelizacji złoża uznane będą za marginalne do progu 2,5 mln m3 gazu wydobywanego w ciągu pół roku lub do 1000 ton ropy naftowej. Chodzi głównie o już eksploatowane konwencjonalne i stare złoża, szczególnie w południowo-wschodniej Polsce. Dzięki tym przepisom część z nich zostanie uznana za marginalne, co pozwoli uniknąć podwyższonej opłaty i utrzymać rentowność.

Ustawa Prawo geologiczne i górnicze jest pewnym kompromisem pomiędzy opozycyjną propozycją ustawy, podwyższającą znacznie rygory postępowania wobec koncernów, a samymi zainteresowanymi firmami, które w toku prac zgłaszały wiele poprawek mających na celu zliberalizowanie dotychczasowych procedur lub proponowanych zapisów. 

Drugim elementem w pakiecie ustaw łupkowych jest ustawa przygotowana przez resort finansów: o specjalnym podatku węglowodorowym. Sejm na ostatnim przedwakacyjnym posiedzeniu przyjął projekt ustawy, a po wakacjach zajmie się nią Senat.

Założeniem zmian było zwiększenie udziału państwa w zyskach z wydobycia węglowodorów (tak zwana renta surowcowa), wprowadzenie ekonomicznie efektywnego podziału zysków między przedsiębiorców i państwo oraz wprowadzenie stabilnego prawa podatkowego, konkurencyjnego wobec takiego ustawodawstwa w innych państwach.

Znaczne podwyższenie renty surowcowej nie oznacza wprost zwiększenia wpływów do budżetu. Zbyt wysokie lub źle skonstruowane podatki mogą bowiem wpływać na inwestorów negatywnie. Wysokość renty surowcowej (ok. 40-50% zysków z wydobycia) jest stosunkowo konkurencyjna względem państw europejskich. W sprawie wysokości obciążeń można stwierdzić, że spełnia ona założenia projektu, jednak wysokość to nie wszystko. Bardzo ważna jest struktura podatków, sposób poboru, określenie podstawy opodatkowania czy wydatków kwalifikowanych. Właśnie w tych elementach, a przede wszystkim w strukturze całego systemu, należy szukać problemów dla przedsiębiorców.

Wprowadzenie sześciu różnych danin wpłynie na wzrost kosztów poboru podatku po stronie państwa oraz księgowości po stronie podmiotów gospodarczych. W dodatku struktury poszczególnych podatków jeszcze te koszty zwiększą.

Co prawda same zmiany wejdą w życie dopiero od 2020 roku, jednak już od 2016 firmom przybędzie obowiązków ewidencyjnych związanych z podatkami – specjalnym węglowodorowym oraz dotyczacy wydobycia niektórych kopalin. Już na tym etapie wprowadzono utrudnienie polegające na comiesięcznym obowiązku ewidencjonowania przychodów i wydatków kwalifikowanych, pomimo wprowadzenia rocznego okresu rozliczeniowego. Kolejne problemy przy ewidencji, zwłaszcza związanej ze specjalnym podatkiem węglowodorowym, dotyczą niejasnego określenia katalogów wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych. Są one sporządzone w formie otwartej, co może prowadzić do różnic interpretacyjnych nie tylko w czasie ustalania wysokości podatku, ale też w momencie kontroli ze strony organów skarbowych, co z pewnością nie wpływa dobrze na stabilność inwestycyjną.

W przypadku specjalnego podatku węglowodorowego zdecydowano się na stworzenie trzech stawek. Będą one uzależnione od stosunku skumulowanych przychodów do skumulowanych wydatków kwalifikowanych: ich wysokość wyniesie od 0% do 25% zysku.

Takie rozwiązanie ma uchronić przed nadmiernym opodatkowaniem złóż mniej opłacalnych oraz tych, na których wydobycie dopiero będzie się rozpoczynać.  Podobną funkcję pełni możliwość odliczenia od zysku z działalności wydobywczej różnicy pomiędzy wydatkami kwalifikowanymi a przychodami w poprzednich latach podatkowych. Dużą kontrowersją jest przyjęcie przepisu, którego odpowiednik spowodował kłopoty wielu firm budujących drogi. Jeżeli w ciągu trzech miesięcy od dnia dostawy wydobytych węglowodorów nie zostanie za nie uregulowana należność, przychód będzie określony jako kwota należna za dostawę wydobytych węglowodorów. W razie trzymiesięcznej zwłoki z zapłatą dostawca będzie musiał uiścić podatek, mimo nie otrzymania zapłaty za dostarczone węglowodory. Przy dużych dostawach, a z takimi będziemy mieli zapewne do czynienia, może to zagrozić stabilności mniejszych firm wydobywczych. Pomimo tych uwag oraz innych problemów związanych z dochodowym typem tego podatku (m.in. wysokie koszty poboru), ponieważ będzie on naliczany od zysku – nie powinien negatywnie wpłynąć na inwestycje w złoża gazu i ropy w Polsce.

Od 2020 r. podatek od wydobycia niektórych kopalin obejmie także złoża gazu i ropy. Podstawą opodatkowania będzie tu wartość wydobytego surowca w momencie wprowadzenia go do sieci przesyłowej, sieci dystrybucyjnej lub załadunku na inny środek transportu, jest więc taka sama jak w przypadku opłaty eksploatacyjnej. Podatek ten może szczególnie negatywnie wpłynąć na konwencjonalne złoża gazu. Co prawda wyłączono z opodatkowania złoża będące na granicy opłacalności, jednak zdaniem branży zbyt mało złóż zostanie objętych tym zwolnieniem i wiele wciąż będzie zagrożonych utratą opłacalności.  

Zaliczenie zbyt małej ilości złóż do marginalnych, znaczne zwiększenie opodatkowania eksploatacji złóż konwencjonalnych, opodatkowanie działalności PGNiG S.A. w sytuacji, gdy w innych warunkach prawno-fiskalnych spółka podpisała wieloletnią umowę z Gazpromem, czy niejasne określenie sytuacji podmiotów jednocześnie wydobywających surowce i wprowadzających je do obrotu są wskazywane jako główne negatywne skutki zmian prawno-podatkowych.

Z drugiej jednak strony stosunkowo umiarkowana – konkurencyjna względem państw europejskich – wysokość podatków, liczne ulgi w początkowym okresie obowiązywania nowego prawa z przesunięciem powstania obowiązku podatkowego do 2020 roku oraz brak obowiązkowego udziału operatora państwowego w koncesjach powodują, że w zakresie złóż niekonwencjonalnych nowy system podatkowy można uznać za umiarkowanie proinwestycyjny. Nieco gorzej sytuacja wygląda w przypadku złóż konwencjonalnych. Funkcjonowanie niektórych z nich może być nawet przez nowy system zagrożone. Przed nami jeszcze jednak dalsza procedura legislacyjna i możliwość wprowadzenia poprawek senackich.

Inwestorzy podkreślają, że przyjęcie prawa oraz stawek podatkowych jest niezmiernie ważne dla przewidywalności prowadzenia dalszej działalności w Polsce. Nowe prawo nie przyspieszy bezpośrednio poszukiwań gazu łupkowego, jednak może wpłynąć na chęć podejmowania lub niepodejmowania inwestycji w naszym kraju. Podczas prac w sejmowych komisjach wielokrotnie podkreślano, że kluczem do przyspieszenia wydawania wszelkich zezwoleń administracyjnych i środowiskowych jest tzw. „dobra wola urzędnicza”.