Niepotrzebne wybory do niepotrzebnego parlamentu
Wybory do Parlamentu Europejskiego już niedługo. Wszyscy zastanawiają się, jaki wynik osiągną partie i który z obecnych europosłów utrzyma mandat, ale mało kto zadaje fundamentalne pytanie – czemu służą te wybory i instytucja?
Wyłóżmy od razu karty na stół – Parlament Europejski to zbędna instytucja, która nie rozwiązuje, a wręcz piętrzy problemy, z jakimi boryka się Unia.
Co istotne, argumenty przeciwko zniesieniu Parlamentu można wywieść nie tylko ze stanowiska „eurosceptycznego”, akcentującego suwerenność państw, ale także ze stanowiska pragmatycznego, postulującego lepszą sprawność zarządzania Unią.
PE w żaden sposób nie broni się bowiem jako niezbędny element systemu instytucjonalnego UE i trudno znaleźć przekonujący argument uzasadniający byt tej instytucji.
Instytucje międzyrządowe zapewniają legitymizację…
Główną funkcją parlamentu w każdym państwie jest funkcja legitymizacyjna. Wybrani w wyborach powszechnych posłowie mają być gwarancją (przynajmniej w teorii) kontroli politycznej nad władzą wykonawczą, aby służyła ona obywatelom, a nie sobie. Bezpośredni wybór posłów ma więc zapewniać prowadzenie polityki przez rząd, kontrolowany poprzez parlament, zgodnie z oczekiwaniami i interesami obywateli. Problem polega na tym, że ta logika odnosi się do teorii państwa narodowego, gdzie posłowie wybierani są przez naród stanowiący wspólnotę polityczną, czyli wspólnotę osób podzielających poczucie wspólnego losu i na tej podstawie budujących jedną polityczną tożsamość. Pytanie, jakie w związku z tym powinniśmy sobie zadać, to czy tę logikę można odnieść do Parlamentu Europejskiego, w skład którego wchodzą posłowie z różnych państw, a więc różnych politycznych wspólnot? Owszem, w niektórych sprawach mających wspólne interesy, ale wciąż takich, dla których główna polityczna tożsamość znajduje się na poziomie narodowym – tożsamość ponadnarodowa jest co najwyżej drugorzędna.
Inaczej rzecz ujmując, należy zapytać, czy powołanie Europarlamentu i przeprowadzanie wyborów bezpośrednich posłów jest niezbędne do tego, aby UE realizowała interes obywateli państw członkowskich?
Odpowiedź jest negatywna, ponieważ Parlament Europejski nie daje takiej gwarancji. Co więcej, może on nawet wzmacniać tendencję do oddalania UE od potrzeb i oczekiwań Europejczyków. Ale po kolei. Przede wszystkim argument konieczności legitymizacji działań UE poprzez stworzenie wybieralnego ciała przedstawicielskiego nie jest trafiony.
Przez wieki w stosunkach międzynarodowych funkcjonowały organizacje międzynarodowe, w skład których wchodzili przedstawiciele państw delegowani przez rządy, a nie wybierani bezpośrednio przez obywateli danego kraju.
Działania tych, często bardzo ważnych, zarówno dla państw członkowskich, jak i ładu międzynarodowego (np. NATO) – organizacji posiadały więc legitymizację pośrednią. Właściwie do czasu powstania UE ten klasyczny model nie był podważany, ponieważ uważano legitymizację pośrednią za wystarczającą gwarancję realizacji interesów państw, a także właściwego funkcjonowania danej organizacji. Dziś także Unia posiada takie „klasyczne” organy międzyrządowe, które zapewniają legitymizację, a więc dbanie o interesy państw – i siłą rzeczy o obywateli UE. Tymi instytucjami są Rada Europejska, w skład której wchodzą szefowie rządów mający nadawać ogólny kierunek rozwoju UE, a także Rada Unii Europejskiej, która spotyka się w formule ministrów państw członkowskich (w zależności od tematu rozważanej sprawy – odpowiedni ministrowie resortowi), którzy odnoszą się do propozycji legislacyjnych Komisji Europejskiej. Te organy są uprawomocnione dzięki legitymizacji szefów rządów i ministrów, wybieranych w poszczególnych państwach przez parlamenty, a więc przedstawicieli wspólnot politycznych. Można więc zadać pytanie –
skoro instytucje międzyrządowe, reprezentujące interesy państw członkowskich, zapewniają legitymizację i kontrolę nad UE, to po co Parlament Europejski?
Argument o wyższości bezpośredniej legitymizacji (dzięki bezpośrednim wyborom posłów do PE), mającej większą siłę niż legitymizacja pośrednia (szefowie rządów i ministrowie via parlament narodowy) instytucji międzyrządowych nad pośrednią nie jest przekonujący. Nieporównywalne jest bowiem znaczenie wyborów posłów do parlamentów krajowych z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Choćby z powodu różnicy we frekwencji, ale to nie jedyny wskaźnik dowodzący większego znaczenia spraw krajowych dla obywateli państw UE. Skoro więc bezpośrednia legitymizacja nie jest silnym argumentem, co decydowało o tym, że od 1979 roku odbywają się bezpośrednie wybory do PE? Tu dochodzimy do kluczowego problemu.
Otóż PE ma za zadanie podważyć legitymizację instytucji międzyrządowych po to, aby wyzwolić UE z ich kontroli.
Za przyjęciem modelu bezpośredniego wyboru posłów stało więc założenie wizji Unii nie jako klasycznej organizacji międzynarodowej, ale jako systemu politycznego, w którym instytucje unijne współpracują i „ucierają” interesy z państwami, ale nie są wobec nich w relacji hierarchicznej podległości, służącymi do wykonywania ich woli. Bezpośrednie wybory do PE stanowią więc pretekst do upodmiotowienia i uniezależnienia tego organu od woli i kontroli państw oraz tego, aby nikt nie mógł zarzucić, że stanowisko PE nie ma społecznego przyzwolenia obywateli UE. Powołanie Parlamentu Europejskiego, a następnie stworzenie wyborów bezpośrednich, jest sztuczną próbą odzwierciedlenia logiki działania demokracji parlamentarnych w państwach narodowych na poziomie ponadnarodowym, a więc próbą upodobnienia systemu politycznego UE do systemu politycznego państw członkowskich.
Ten proces ma na celu uzyskanie silniejszej legitymizacji bezpośredniej całej UE: niepochodzącej od legitymizacji ze strony państw, a w konsekwencji taką legitymizację podważającą. Takich działań, mających na celu wyswobodzenie się z zależności od państw członkowskich, było więcej, jak choćby próba przyjęcia konstytucji europejskiej oraz symboli – flagi, hymnu itd. W ten sposób UE zyskuje na czytelności działań przed opinią publiczną.
Problem zasadniczy polega jednak na tym, że UE nie jest państwem, a próby uczynienia z niej państwa są bardzo kontrowersyjnym celem. Nie tylko z powodu wątpliwej realności tego celu, ale przede wszystkim znacząco słabszej tożsamości ponadeuropejskiej od narodowej. Sztuczność tego zabiegu potwierdza bardzo niska i wciąż niższa frekwencja w wyborach do PE, co dowodzi, że sprawy europejskie nie są w stanie absorbować obywateli w takim stopniu jak sprawy lokalne, czy krajowe. Co więcej, głosujący kierują się zazwyczaj wewnątrzkrajową logiką partyjną (poparcie dla polityka/partii, którą wspierają na krajowej scenie), a nie różnicami w poglądach na kierunek integracji europejskiej).
To dowodzi, że obywatele UE nie odczuwają charakterystycznego dla systemów federalnych podziału tożsamości politycznej między poziom krajowy i federalny.
Głosując na poziomie unijnym, kierują się stricte krajowym kontekstem.
Można powiedzieć, że operacja przeniesienia tożsamości udała się w pewnym stopniu w odniesieniu do samych europosłów czy unijnych urzędników. Choć w głosowaniach wciąż daje się zauważyć narodowe interesy, to dzięki wspólnym doświadczeniom silne jest poczucie „wspólnoty losu”, które tworzy zręby nowej tożsamości wybranych posłów. Wydatną pomocą w jej tworzeniu jest olbrzymi system przywilejów. Królewskie pensje to tylko wierzchołek góry lodowej. Należy do nich dołączyć wszelkie diety i udogodnienia. To tworzy wyśmienite warunki do „socjalizacji europejskiej”, czyli powstania grupy osób wspierających zwiększanie kompetencji PE i tym samym pogłębianie integracji w modelu federacyjnym.
Wysokie apanaże i przywileje sprawiają, że nawet największy sceptyk integracji europejskiej, dostając się do Europarlamentu często staje się gorliwym wyznawcą church of Europe.
…a Komisja Europejska zapewnia bezstronność
Parlament Europejski nie broni się także jako niezbędna instytucja ponadnarodowa. Przypomnijmy – instytucje ponadnarodowe są specyfiką UE, w założeniu mającymi dbać o interes ogólnoeuropejski, a nie partykularny poszczególnych państw (jak ma to miejsce w klasycznych instytucjach międzyrządowych). Kraje członkowskie powołały je, aby, przynajmniej w pewnym stopniu, zneutralizować grę interesów pomiędzy nimi samymi. Miało to być gwarantowane dzięki politycznej, personalnej i finansowej niezależności tych instytucji od państw członkowskich. W tę koncepcję wpisuje się powołanie Parlamentu Europejskiego. Analizując rolę i funkcje wszystkich kluczowych instytucji należy jednak przyznać, że był to zabieg zbędny. Kluczowe funkcje ponadnarodowe pełnią bowiem dwie inne instytucje – Komisja Europejska oraz Trybunał Sprawiedliwości UE. Ta pierwsza stanowi organ wykonawczy Unii Europejskiej, odpowiedzialny za bieżącą politykę, nadzorujący prace wszystkich jej agencji i zarządzający jej funduszami. Kluczowym narzędziem Komisji jest inicjatywa legislacyjna wiążących państwa aktów prawnych (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje). Drugą ponadnarodową instytucją UE jest Trybunał Sprawiedliwości, który stanowi bezstronny sąd orzekający w sporach między państwami, instytucjami UE, a przede wszystkim między pierwszymi a drugimi.
Mając na uwadze wspomniane wcześniej organy, należy zadać pytanie – czy jest sens i miejsce w Unii Europejskiej na dodatkową instytucję? Inaczej rzecz ujmując, co istotnego do systemu politycznego UE wnosi PE? O ile krytyka Parlamentu z punktu widzenia obrony suwerenności państw członkowskich jest dość dobrze znana, o tyle krytyka z punktu widzenia racjonalności i sprawności zarządzania nie jest powszechna.
Patrząc z perspektywy technokratycznej, PE jedynie niepotrzebnie wydłuża i komplikuje proces legislacyjny. Co więcej, poprawki PE do dyrektyw i rozporządzeń wynikają często z wpływów branżowych lobby.
Dla lobbystów posłowie są znacznie łatwiejszym celem oddziaływania niż urzędnicy Komisji. Jak już było wspomniane – szefowie rządu zasiadający w Radzie Europejskiej uchwalają strategiczne wytyczne co do kierunku integracji europejskiej, co jest w pełni uzasadnione, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania kontroli państw nad procesem integracyjnym. Wytyczne przekładane są na propozycje aktów prawnych przez Komisję, co jest uzasadnione dbałością o możliwie neutralne odzwierciedlenie dokonanych uzgodnień na Radzie Europejskiej w aktach prawnych, bez zmieniania przepisów na dodatkową korzyść narodowych interesów poszczególnych państw. W dalszej kolejności uchwalony projekt trafia do Parlamentu i Rady Unii Europejskiej, które muszą wyrazić zgodę na przyjęcie danego aktu prawnego. Tutaj zaczyna się problem. O ile udział Rady UE jest uzasadniony koniecznością ostatecznego zaakceptowania proponowanych przez Komisję aktów prawnych przez przedstawicieli państw (ministrów), o tyle udział PE w tej procedurze jest dalece wątpliwy. Udział RE, KE, RUE, a także TSUE zabezpiecza uwzględnienie perspektywy zarówno partykularno-narodowej, jak i ponadeuropejsko-technokratycznej. Do czego więc potrzebny jest PE?
Odpowiedź wskazująca na Parlament jako instytucję mającą szerszą perspektywę patrzenia na integrację europejską jest podwójnie nietrafiona. Po pierwsze, taką rolę pełnią już Komisja i Trybunał w Luksemburgu i są one w tym aspekcie w pełni wystarczające. Po drugie, posłowie do PE bardzo często nie kierują się interesem europejskim (jakkolwiek go nie zdefiniować), ale interesem państw, z których pochodzą. Tym samym PE staje się dodatkowym polem realizacji interesów narodowych, a nie wzmocnieniem demokratyzacji UE. Europarlamentarzyści w kluczowych głosowaniach odstępują bowiem od lojalności frakcyjnej, która jest teoretyczną namiastką przełożenia woli obywateli UE na system partyjny w PE i tym samym namiastką swoiście rozumianego procesu demokratyzacji UE. Najbardziej symbolicznym przykładem tego zjawiska jest utrzymywanie dwóch siedzib PE – w Brukseli i Strasburgu – tylko z powodu oporu europosłów francuskich przed zniesieniem tej drugiej oraz pozbawienia Strasburga prestiżu i dochodów wynikających z odwiedzających to miasto w czasie sesji plenarlnych posłów, asystentów i urzędników.
Co więcej, problematyczność uznania systemu partyjnego UE za zbliżenie Unii do mieszkańców nie zasadza się tylko w przewadze lojalności narodowej posłów nad frakcyjną.
Parlament Europejski cierpi na niemniej istotny problem – kartelizację.
Od wielu lat dominującymi frakcjami są w nim frakcje Chadeków (EPP) i Socjalistów (SED). Gra parlamentarna polega w dużej mierze na ucieraniu interesów i stanowisk między nimi. Po ich uzgodnieniu rezultat staje się zazwyczaj stanowiskiem całego PE, co wynika z przewagi, jaką obie frakcje mają nad pozostałymi. Tym samym w Europarlamencie nie występuje klasyczny podział na rząd i opozycję, a na partie „głównego nurtu” i resztę. Należy dodać, że stanowisko Chadeków i Socjalistów w wielu sprawach, w tym także dotyczących spraw światopoglądowych, jest bardzo zbliżone. To dodatkowo wzmacnia fasadowość demokratycznych wzorców rywalizacji parlamentarnej, znanej z parlamentów narodowych. Innym dobitnym dowodem na nietrafność argumentu za wzmacnianiem demokratyzacji przez PE jest fakt, że wielu posłów częściej przebywa we własnym kraju niż w Brukseli czy Strasburgu. Dzieje się tak dlatego, że zdają sobie sprawę, że wybór na następną kadencję jest uzależniony nie od wyników ich pracy w PE, która nie cieszy się zainteresowaniem opinii publicznej, ale obecnością w krajowych mediach i miejscem w krajowej partyjnej hierarchii.
Dla nieprzekonanych, wskazujących na ważną rolę inicjowania i kształtowania europejskiej debaty publicznej (znowu kalka funkcji narodowych parlamentów), warto podnieść jeszcze jeden argument.
Debata w PE w bardzo niewielkim stopniu wpływa na europejską opinię publiczną przede wszystkim z jednego powodu. Otóż takiej opinii publicznej nie ma.
Media, które ją kształtują, mają przede wszystkim narodowy charakter; wszelka aktywność zarówno PE, jak i innych instytucji analizowana jest pod kątem realizacji narodowych interesów. Do tego warto dodać realny problem otwarcia na różnorodność poglądów w UE, co powoduje, że debata ma często fasadowy charakter. To znaczy, że debata jest jak najbardziej wskazana, ale wyciągnięcie z niej wniosków już niekoniecznie. Innymi słowy: deliberacja – tak, konkluzyjność – nie. Kierunek integracji europejskiej wyznaczony przez główny nurt refleksji nad UE jest bowiem stały i nienegocjowalny.
Podsumowanie
Czy powyższe uwagi oznaczają, że ideę Parlamentu Europejskiego i jego polityczną rolę należy zbagatelizować? Nic bardziej błędnego. Argument pt. „skoro nie podoba Ci się Parlament Europejski, nie startuj” jest politycznie słaby, ponieważ jakakolwiek zmiana tej instytucji musi uzyskać przyzwolenie jej samej. Dlatego warto, aby politycy krytyczni tak wobec PE czyjego obecnego kształtu zabiegali o udział w wyborach. Szczególnie, że na mocy kolejnych traktatów zdobywa on coraz większe kompetencje, co powoduje, że jego polityczne znaczenie rośnie.
O zmianę kompetencji PE (o likwidacji tej instytucji nie wspominając) będzie bardzo trudno, o ile jest to w ogóle politycznie realne w najbliższym czasie.
Wspomniany system ogromnych apanaży oraz przywilejów powoduje, że podobny pomysł nie spotka się zapewne z poparciem nawet niewielkiej grupki europosłów. Nadzieją jest jednak coraz bardziej krytyczne stanowisko opinii publicznej w wielu krajach wobec Europarlamentu. Głośne stały się nie tylko absurdalne regulacje głosowane w Brukseli. W ostatnim czasie zaczęły się pojawiać także liczne materiały medialne ukazujące luksusowe życie posłów i ogromne koszty administracyjne Parlamentu, co szczególnie w czasach kryzysu gospodarczego kłuje w oczy. Nie dalej jak w ubiegłym miesiącu poseł Marek Migalski wydał książkę pod wiele mówiącym tytułem „Parlament Antyeuropejski”, w której przedstawił fundamentalną krytykę tej instytucji. Należy przy tym podkreślić, że krytyka PE płynie nie tylko z Polski. To daje nadzieję, że powstanie polityczny „popyt” na polityków chcących istotnych zmian Parlamentu. A jeśli pojawia się popyt, to należy się spodziewać, że już niedługo pojawi się podaż. Miejmy taką nadzieję, bo Parlament Europejski to najsłabsze ogniwo integracji europejskiej.
