Nowak: Polska federalna
Myślenie polityczne w niemalże każdej epoce i każdym kraju zdominowane jest przez pewne dogmaty państwowe. W Polsce jednym z nich jest unitarny charakter państwa. Wewnętrzna jednolitość administracyjna i prawna, wpisana do Konstytucji, znajduje się jednak w sprzeczności z hasłem Rzeczypospolitej (republiki). Pierwszym krokiem na drodze do zmian powinno być usunięcie z niej artykułu 3., który mówi „Rzeczpospolita Polska jest krajem jednolitym”.
Koncepcja unitaryzmu państwa, stosując pewne uproszczenie, jest pochodną XVIII i XIX-wiecznego ładu absolutystycznego, który zdominował Europę. Rewolucja demokratyczna, której jednym z haseł był republikanizm, nie zmieniła tego stanu rzeczy. Nowożytne republiki zapomniały o starożytnych fundamentach państwa, którymi były z jednej strony wolność, a z drugiej odpowiedzialność. Współczesne demokracje przyjęły na siebie dużo większe zobowiązania względem obywateli – kosztem ich wolności. Pewnym ponurym paradoksem jest, że w „wolnym świecie” państwo przykłada wiele starań do tego, żeby jak najbardziej ograniczyć klasycznie rozumianą wolność obywateli. Jednym z jej filarów jest samorząd, czyli możliwość decydowania o kształcie, zadaniach i prawie regulującym wspólnoty lokalne.
W Polsce debata na temat regionalizmów przybiera karykaturalne kształty. Z jednej strony mamy przeciwników jakiejkolwiek autonomizacji wspólnot lokalnych, którzy obawiają się, że może to zniszczyć integralność państwa. Z drugiej strony są osoby, które albo wierzą w projekt regionalizacji Europy (zniesienia państw narodowych), albo mają niejasne interesy w dążeniu do autonomizacji regionu. Rzeczony ton debaty nad pozycją wspólnot lokalnych w państwie jest bardzo szkodliwy, gdyż pozycja regionów w strukturze państwa jest, moim zdaniem, jedną z kluczowych kwestii wpływających na republikański charakter państwa.
Filarem klasycznego republikanizmu jest prosta konstatacja, że państwo jest wspólnotą polityczną wolnych obywateli. To obywatel niósł na barkach odpowiedzialność za losy wspólnoty. Odpowiedzialność ta jest możliwa jedynie w sytuacji, w której jednostka ma bezpośrednią możliwość wpływania na decyzje polityczne. Z kolei rzeczona możliwość jest gwarantem wolności obywateli. W republice kluczowy jest więc poziom faktycznej samorządności wspólnot. Posługując się arystotelesowską gradacją wspólnot, gdzie najbardziej pierwotną jest rodzina, a najbardziej wtórną państwo (polis), można założyć, że to wspólnoty lokalne – z racji swojej pierwotności – powinny mieć silniejszą pozycję w stosunku do państwa.
Współcześnie w niewielu państwach można jeszcze zaobserwować republikański rys: wciąż da się go dostrzec w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Szwajcarii. Fakt trwałości rozwiązań funkcjonujących w tych państwach należy wiązać z twórczą adaptacją założeń klasyków republikanizmu do lokalnych warunków. Na pierwszy rzut oka można zauważyć, że kraje te łączy silna podmiotowość wspólnot lokalnych, czy to samorządu lokalnego w Anglii, czy krajów związkowych w USA i Szwajcarii. I choć żadna ze składowych nie jest prawnie republiką, trudno nie odnieść wrażenia, że republikanizm ich jest głębszy niż niejednej z tych formalnych, w tym Najjaśniejszej Rzeczypospolitej.
Analizując pozycję wspólnot lokalnych w stosunku do władzy centralnej można dojść do wniosku, że jednym z podstawowych elementów republikańskiego charakteru państwa jest silna tradycja samorządności obywateli. Dążąc więc do realizowania bogatej tradycji republikańskiej, która cieszy się obecnie coraz większą popularnością, także w Polsce, warto skorygować stosunek do wspomnianego wcześniej dogmatu o konieczności zachowania unitarnego charakteru państwa.
W Polsce występuje wiele wspólnot, które podkreślają odmienną tożsamość. Wystarczy wymienić Górali, Ślązaków i Kaszubów. Ale również mieszkańcy innych regionów chętnie zaznaczają odrębność. W Wielkopolsce mamy poznaniaków, którzy chętnie podkreślają zalety będące wynikiem przynależności do zaboru pruskiego. W Małopolsce, oprócz wspomnianych Górali, są mieszkańcy Krakowa, którzy na każdym kroku podkreślają swoją wyjątkowość. Na Mazowszu są oczywiście warszawiacy i tak dalej. W gruncie rzeczy każde województwo w Polsce ma własne dziedzictwo historyczno-kulturowe, które wpływa na nieco odmienną od reszty kraju tożsamość. W dobie globalizacji i „Wielkiego Ujednolicenia”, którego najlepszym przykładem jest Unia Europejska, warto dbać o tę różnorodność nie tylko na poziomie duchowym, ale również politycznym.
Postulat większej autonomii pojawia się najczęściej w kontekście Śląska. To tam działa najpopularniejsza (pod względem rozpoznawalności) organizacja dążąca do niezależności regionu, czyli Ruch Autonomii Śląska. RAŚ funkcjonuje już od lat 90-tych, jednak największe sukcesy i rozgłos zyskał dopiero w ostatnich kilku latach za sprawą współpracy z Platformą Obywatelską oraz kontrowersyjnych wypowiedzi lidera – Jerzego Gorzelika. Abstrahując od tego, jakie intencje przyświecają śląskim regionalistom, kiedy podnoszą kwestię autonomii, trzeba przyznać, że sam postulat powinien w Polsce zyskiwać więcej zwolenników – zwłaszcza wśród obywateli o konserwatywnych i liberalnych poglądach.
Zwiększenie znaczenia wspólnot lokalnych może mieć bardzo korzystny wpływ na wiele dziedzin polskiego życia publicznego i wbrew obawom niektórych polskich polityków – zwłaszcza prawicowych – nie przyczyni się do destabilizacji kraju.
Po pierwsze, zwiększenie znaczenia wspólnot lokalnych wzmocni w sposób zasadniczy podmiotowość obywateli w stosunku do państwa. Polski model samorządów – mimo pohukiwań zadowolonych z siebie polityków – nie gwarantuje faktycznej samorządności obywateli. To pokłosie braku gruntownej przebudowy po PRL, nie tylko samorządu, ale i administracji publicznej w ogóle. Problem reform administracyjnych po 1989 najlepiej podsumowują Marek Stefaniuk i Jan Szreniawski w artykule „Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989-2009”: W polskiej doktrynie w zasadzie nie było głosów negujących potrzebę reform administracyjnych w ogóle. Krytyka dotyczyła natomiast poszczególnych działań reformatorskich w różnych etapach ich realizacji. Krytyka różnych etapów reform formułowana była w literaturze prawa administracyjnego w ciągu całego dwudziestolecia. Punktem wyjścia były najczęściej różnego rodzaju przeoczenia i niespójności popełniane przez reformatorów. (…) W Polsce, wbrew opiniom wyrażanym w części piśmiennictwa, reformy administracji publicznej widoczne przez pryzmat działania ustawodawcy nie dają podstaw do uzasadnienia poglądu w sprawie zmiany paradygmatu administracji publicznej. (…) Reformy polskiej administracji publicznej z pewnością nie mogą być uznane za zakończone.
Podobne wnioski, jakie wyciągnęli Szreniawski i Stefaniuk odnośnie do całości systemu administracji, można wyciągnąć w stosunku do polskiego samorządu. W ogólnym ujęciu polski „model samorządności” jest samorządny tylko z nazwy. Główne czynniki wpływające na taki stan rzeczy można podzielić na trzy kategorie: społeczne, polityczne i prawne. Proces przemiany polskiej rzeczywistości lokalnej jest moim zdaniem niedokończony. W opinii wielu ekspertów z tej dziedziny kluczowe wydaje się wypracowanie własnego modelu samorządności, dostosowanego do tradycji, kultury politycznej i rzeczywistości. Zmiany instytucjonalne oraz prawne okazać się mogą niewystarczające, jeżeli nie wytworzy się w społeczeństwie silne poczucie podmiotowości, wiara w kompetencje do decydowania o własnym losie oraz przekonanie jednostek, że biorąc odpowiedzialność nie tylko za siebie, ale i za lokalną wspólnotę, można osiągnąć większe korzyści dla siebie, wspólnot i całego państwa.
Rządy centralne z natury dążą zawsze do jak najsilniejszej koncentracji władzy. Niezależnie od tego, jaka opcja polityczna sprawuje władzę, zawsze znajdzie się usprawiedliwienie dla silniejszej kontroli obywateli: czy to dla realizacji (źle rozumianej) sprawiedliwości społecznej, czy to w celu urzeczywistnienia (źle rozumianej) idei silnego państwa. Wydaje się więc, że jedyną w miarę trwałą gwarancją zapewnienia samorządowi doniosłej roli w państwie byłby odpowiedni zapis w ustawie zasadniczej.
Aby osiągnąć trwały sukces w Polsce, trzeba by zmienić konstytucję, a konkretniej usunąć z niej artykuł 3., który mówi „Rzeczpospolita Polska jest krajem jednolitym”. Tak gwarantowany unitaryzm póki co skutecznie blokuje dyskusję na temat autonomii poszczególnych regionów Polski.
Powyższy fakt nie zwalnia jednak z obowiązku poszukiwania jak najlepszych rozwiązań dla obywateli, nawet gdy te stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Przygotowując grunt pod fundamentalną przebudowę państwowości, która prędzej czy później nastąpić musi, należy bardzo mocno przemyśleć kwestię administracyjnego i terytorialnego podziału kraju.
Reforma wprowadzająca podział federalny w kraju unitarnym byłaby niezwykle trudna do przeprowadzenia, bowiem kompletnie odwracałaby relacje władzy i zależności w relacjach państwo-samorząd. Dlatego też wątpliwe jest, żeby siły polityczne dominujące na poziomie centralnym chętne były do wprowadzania zmian, które ograniczyłyby ich kompetencje oraz zmniejszyły ich znaczenie.
Idealny model federalny zakłada uprzywilejowaną pozycję wspólnot lokalnych (krajów składowych) w stosunku do państwa. Rząd centralny ma tylko takie kompetencje, jakie zostaną mu przekazane przez członków federacji. To rozwiązanie jest dużo skuteczniejsze, jeżeli chodzi o możliwości działania samorządów, niż przyjęta przez większość krajów europejskich i wychwalana przez Unię Europejską zasada subsydiarności, która w Polsce z racji jednowładztwa fiskalnego rządu jest jedynie pustym sformułowaniem.
Zalet płynących z ustroju federalnego jest wiele. Po pierwsze – i chyba najważniejsze – broniona jest wolność obywateli. To wspólnoty lokalne, a nie (abstrakcyjna dla wielu Polaków) władza centralna posiada najważniejsze dla mieszkańców kompetencje. Co więcej, jednostki samorządu terytorialnego niższego rzędu posiadają w ustroju federalnym dużo silniejszą pozycję niż gminy we współczesnej Polsce. Zasadę federalizmu skrócić można najprościej w ten sposób: im władza dalej od obywatela, tym mniejsze jej kompetencje względem niego. To gwarantuje, w dużo większym stopniu niż popularniejszy model państwa unitarnego, zachowanie wolności obywateli.
Po drugie państwa federalne, a raczej republiki federalne, pochłaniają dużo mniej środków przekazanych im przez podatki na zarządzanie całą administracją – mówiąc wprost są dużo tańsze w utrzymaniu niż zbiurokratyzowane lub dążące do biurokratyzacji państwa unitarne.
Po trzecie kraje federalne mają dużo większy potencjał rozwoju. Dzięki wielości rozwiązań, które mogą podejmować, możliwe jest „szybsze” znajdywanie właściwych działań. Tak samo skutki ewentualnych błędów ponosi jedynie kraj składowy, a nie całe państwo. Dodatkowym bodźcem rozwoju jest możliwość większej konkurencyjności regionów dzięki prowadzeniu autonomicznej polityki fiskalnej.
Na koniec pozostaje kwestia tożsamości narodowej. Jest ona dlatego istotna, że kwestia regionalizmu jest często podnoszona przez przeciwników jako specyficzna forma antypolonizmu. Argument o tyle spektakularny, o ile śmieszny. Jeżeli przyjrzymy się czy Stanom Zjednoczonym, gdzie istnieje silna identyfikacja z ojczystym stanem, czy Szwajcarii, gdzie istnieje potrójne obywatelstwo (gminy, kantonu i całej Konfederacji), trudno zauważyć, by silna tożsamość lokalna wypierała czy zagrażała tożsamości narodowej. Teksańczyk i mieszkaniec kantonu Vaud w pierwszej kolejności czują przynależność regionalną, ale oburzyliby się, gdyby ktoś im zarzucił, że przez to czują się mniej Amerykaninem czy Szwajcarem. Obawy o antypolonizm regionalistów podsycany jest przez takie osoby jak Jerzy Gorzelik, przywódca Ruchu Autonomii Śląska, jednak krytyka osób czy wypowiedzi nie powinna przysłaniać zasadniczego problemu, jakim jest brak możliwości decydowania o własnym regionie. Zarówno Śląsk, jak i każdy inny region zasługuje na większą autonomię, bo to w ostatecznym rozrachunku od obywateli województwa, a nie od władz centralnych w Warszawie, powinna zależeć przyszłość gminy, regionu i całego kraju.
