Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Michał Wach  22 marca 2014

Wach: W walce o lepsze prawo

Michał Wach  22 marca 2014
przeczytanie zajmie 7 min

Widmo tzw. better regulation krąży nad Europą. Od kilku lat UE próbuje przekonać się, że warto stawiać na jakość tworzonego prawa i jednocześnie walczyć z inflacją nowych przepisów, która nie sprzyja obrotowi prawnemu a w konsekwencji harmonijnemu rozwojowi gospodarczemu. Ocena skutków regulacji jest w Polsce bagatelizowana, co prowadzi do katastrofalnych efektów.

Coraz więcej przepisów trafia do Trybunału Konstytucyjnego. Dziennik Ustaw liczy ponad 10 tys. stron!

Szersze pojęcie oceny skutków regulacji – i bardziej szczęśliwe – to „ocena wpływu” (Impact Assessment) przeprowadzana obligatoryjnie w organach UE już od 2003 r. Prawidłowe badanie ewentualnych skutków przyszłej regulacji należy rozpocząć od rozpoznania skali danego zjawiska, które ma być przedmiotem regulacji. Jeżeli skala jest niewielka, nie będziemy angażować wielkich zasobów ludzkich i finansowych na prowadzenie tego typu badań. Co innego w przypadku przyszłej regulacji obejmującej swoim wpływem tysiące czy miliony osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych. Prawidłowe podejście do problemu i jego analiza pozwoli nam dostrzec to, co ma być przedmiotem przyszłych zmian regulacyjnych.

Może jest to zbyt ambitne podejście, ale należy oceniać skutki w dłuższej perspektywie niż powszechnie używanej czteroletniej. Wydawać by się mogło, że nie jest to żadna nowość i powinniśmy już przywyknąć do kompleksowego patrzenia na przyszłą regulację, mając na uwadze obowiązujące w Polsce od ponad dziesięciu lat Zasady Techniki Prawodawczej. Wytyczne te jasno formułują obowiązek określenia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych oraz finansowych każdego z rozważanych rozwiązań przed podjęciem decyzji o przygotowaniu projektu ustawy. Tym samym istnieje obowiązek przedstawienia przynajmniej dwóch wariantów działania. Ponadto od dziesięciu lat funkcjonuje Rządowe Centrum Legislacji, które miało być filtrem dla spontanicznych pomysłów ustawodawczych. Gdzie zatem wdarł się systemowy chochlik?

Miejsce oceny skutków regulacji w porządku prawnym

Zgodnie z nowym brzmieniem Regulaminu Prac Rady Ministrów, organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego. Mamy więc do czynienia z „prenatalnym” okresem kreacji aktu prawnego. Rzeczywistość w tej sferze jest wciąż daleka od ideału – nakazuje bowiem dopisywanie uzasadnienia do gotowego aktu prawnego.

Paradoksalnie często używane jest sformułowanie ,,brak wpływu’’ projektowanej regulacji na przestrzeń społeczno-gospodarczą, podczas gdy ten jest wpływ jest kolosalny i dotyczy np. dużej gałęzi przemysłu albo usług.

Uzasadniona wydaje się propozycja przeprowadzenia równoległej oceny skutków regulacji w Polsce tych aktów prawnych, które powstają w UE i są podstawą do implementacji na grunt krajowy. Wymaga to monitorowania stanu prac w UE i włączania odpowiednich organów krajowych do prac nad tymi projektami. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem wytycznych do oceny wpływu (Impact Assessment Guidelines) z 2009 r., jako kraj członkowski UE mamy pełne prawo, a wręcz obowiązek kształtowania poglądów na temat przyszłych unijnych regulacji.

Częste, kuriozalne w polskiej opinii, regulacje unijne są efektem braku obecności naszych przedstawicieli w grupach roboczych, zajmujących się konsultacjami w sprawie projektowanych regulacji. Brak jasnego, polskiego stanowiska na etapie uzgodnień powoduje późniejsze trudności dostosowawcze.

Nie wystarczy krytyka cudzych poglądów, ale konieczne jest również inicjowanie własnych stanowisk poprzez budowanie koalicji z państwami o zbliżonych interesach. Jako instrukcja obsługi do przeprowadzenia rzetelnej oceny posłużą nam Impact Asessments Guidelines, a także ich krajowe odpowiedniki. W przypadku Polski są to Wytyczne Ministerstwa Gospodarki.

Kolejnym ogniwem w procesie jest przedstawianie opinii i stanowisk rządu, dotyczących projektów aktów prawnych, UE, Sejmowi i Senatowi, wraz z ostateczną akceptacją brzmienia projektowanej regulacji przez Sejm i Senat.

Warto pamiętać o ustawowym obowiązku określenia wysokości prognozowanych skutków oraz źródłach ich finansowania.

Rzucające się w oczy rozproszenie zasad określających ocenę wpływu, nasuwa myśl o usystematyzowaniu i skoncentrowaniu tego procesu w jednym akcie prawnym, przynajmniej w randze ustawy.

Efektem byłoby znaczne ułatwienie pracy nad tymi zagadnieniami. Warto wspomnieć o tym, że próby konsolidacji w jednym akcie prawnym miały miejsce jeszcze przed wojną. Otwarta pozostaje kwestia odpowiedzialności za podejmowane decyzje.

Kiedy przeprowadzamy OSR …

Ocenę skutków regulacji przeprowadzamy dla:

– rządowych projektów założeń rządowych projektów ustaw i aktów normatywnych;

– stanowisk RM w sprawie projektów prawa UE

… a kiedy nie 

Oceny skutków regulacji nie przeprowadzamy dla projektów poselskich. Jakość tych projektów pozostawia wiele do życzenia. Nie przekreślając jednak tego obszaru materii ludzkiej, w której tkwi konstytucyjne prawo inicjatywy ustawodawczej, można zasugerować, że takie oceny mogą znaleźć się w Biurach Analiz Sejmowych. Nie ma także obowiązku przeprowadzania oceny skutków dla projektów z inicjatywy obywateli. Mimo dwudziestu dwóch lat funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, liczba projektów obywatelskich jest bardzo ograniczona. Warto się zastanowić, czy przeszkodą nie jest czasem konstytucyjny wymóg uzbierania 100 tys. podpisów.

Nie dokonuje się oceny skutków regulacji również w przypadku projektów zainicjowanych przez Prezydenta RP. W przypadkach dotyczących szczególnej wagi warto by pracownicy Kancelarii znaleźli czas i środki, żeby taką analizę przeprowadzić, a także ją upublicznić.

Dla ustawy budżetowej także nie przeprowadza się oceny jej skutków.

Znakomita część projektów ustaw i rozporządzeń to projekty rządowe. Wydawać by się mogło, że tego rodzaju projekty są kompleksowo przebadane i skonsultowane, więc po końcowym oszlifowaniu w RCL powinny być jak diamenty. Niestety, projekt rządowy jest traktowany tak samo jak projekt 15 posłów. Sejm może go modyfikować, łączyć z innymi projektami, artykuł po artykule redagować na nowo. Ten błąd w ustawie zasadniczej powinien zostać naprawiony poprzez zlikwidowanie możliwości nanoszenia jakichkolwiek poprawek przez Sejm.

Rola konsultacji z otoczeniem oraz analizy kosztów i korzyści

Konsultacje z otoczeniem to w powszechnej praktyce sondowanie jak mocno władza regulacyjna może przykręcić przysłowiową, ”śrubę” danej grupie społecznej czy gospodarczej i czy nasi ”partnerzy społeczni” są dobrze zorganizowani.

Nowe podejście w rozumieniu konsultacji z otoczeniem, to wspólne ustalanie ponoszonych kosztów i oczekiwanych korzyści społecznych, oparte na zasadzie partycypacji.

To także docieranie do tych grup społecznych, których regulacja obejmie, a one nie są tego świadome. To poszukiwanie akceptacji dla zamierzonych działań. Celem jest jak najmniejszy opór w przypadku uciążliwości wprowadzanej regulacji.Jednocześnie pożądane jest zrozumienie powodów tej uciążliwości oraz jak największa akceptacja dla potencjalnych korzyści jakie regulacja przyniesie w przyszłości. Taka instrukcja obsługi w postaci Zasad Konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych jest dostępna na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki.

Przy okazji konsultacji warto zastanowić się nad proporcją wiarygodności dostarczanych informacji do interesu podmiotu, który te informacje dostarcza. Mamy do tego tarczę w postaci ustawy lobbingowej. Czy ustawa faktycznie reguluje te proporcje w świetle zaledwie ośmiu oficjalnych podmiotów zajmujących się tą działalnością? Jednocześnie, odrębnym zagadnieniem jest tło prowadzonych prac nad wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych i sformalizowanych zasad lobbingu.

Kluczowym elementem nowo pojmowanej procedury oceny skutków regulacji jest analiza wpływu na poszczególne obszary będące w polu zainteresowania państwa, a także analiza kosztów i korzyści. Analiza wpływu to pewnego rodzaju przygotowanie do analizy kosztów i korzyści. Badając wpływ projektowanej legislacji oceniamy jej oddziaływanie zarówno na finanse publiczne, zatrudnienie i rynki pracy, konkurencyjność czy otoczenie rynkowe, ale także aspekty społeczne np. zdrowie obywateli (i potencjalne przyszłe wydatki budżetowe na ochronę zdrowia), wpływ na wydatki gospodarstw domowych, a także na zagadnienia dotyczące środowiska i jego ochrony.

Głębsze spojrzenie na poszczególne obszary pozwoli uzyskać nam inną, szerszą perspektywę patrzenia na planowane działanie legislacyjne, a być może na ich zaniechanie.

Może bowiem okazać się, że początkowe pozytywne skutki legislacji na budżet centralny, przerodzą się z czasem w fatalne skutki w postaci zwiększonych wydatków na ochronę zdrowia.

Przeprowadzając analizę kosztów i korzyści należy już dysponować konkretnymi danymi pozwalającymi na szczegółową ocenę zjawiska w przypadku wprowadzenia nowej regulacji bądź jej zaniechania. Sytuację możemy odwrócić powołując się na przykład wysokich kosztów instalacji filtrów CO2, kosztów dostosowania technologii i ograniczania emisji dwutlenku węgla do atmosfery. Po drugiej stronie, w dłuższej perspektywie czasu, obserwujemy namacalną korzyść w postaci zdrowszych obywateli (mniejszych wydatków na ochronę zdrowia) i czystego powietrza. Analiza kosztów i korzyści jest często chłodną kalkulacją w oderwaniu od aspektów etycznych, niemniej jednak stanowi cenny materiał poznawczy dla projektowanych zmian. Stanowi także argument za bardziej ,,opłacalną’’ społecznie opcją interwencji publicznej. Opłacalną w rozumieniu przyszłych większych korzyści w wymiarze ludzkim.

Istotnym zagadnieniem w procesie projektowania skutków regulacji są obciążenia administracyjne.

Należałoby wprowadzić obowiązek badania uciążliwości obowiązków, które projektowana regulacja nałoży na małe i średnie  przedsiębiorstwa.

Obciążenia administracyjne wynikające z obowiązków informacyjnych ciążących na przedsiębiorcach, są możliwe do wyliczenia za pomocą Modelu Kosztu Standardowego, który jest tematem na odrębny artykuł. W Unii Europejskiej dąży się obecnie do zmniejszania obciążeń administracyjnych, w celu poprawy konkurencyjności poszczególnych krajów jak również całej gospodarki europejskiej.

Podsumowanie

Koszty interwencji publicznej często przekraczają korzyści z niej płynące. To marnotrawienie kapitału ludzkiego i obniżanie motywacji grup społecznych do podejmowania aktywności.

Być może wadliwość systemu ma swój środek ciężkości gdzie indziej. Prawdopodobnie nie ma „ustawodawczej viagry na impotencję egzekutywy”.

Należałoby więcej uwagi poświęcić skuteczności przepisów wykonawczych. W Stanach Zjednoczonych szczególną uwagą darzy się prace nad przyszłym aktem wykonawczym. Może dlatego tak sprawnie funkcjonuje tam aparat państwowy.

Dla dokładnego badania oceny skutków regulacji potrzebny jest także czas dany osobom, które takie badanie prowadzą, a wysokie tempo legislacji, które nam towarzyszy, na pewno temu nie sprzyja.

Należy przychylić się do stanowiska, że pakiet 300 sporządzonych na szybko ustaw nie poprawi kondycji gospodarki i społeczeństwa, a wręcz może spowodować zadyszkę.

Rzetelna analiza oparta na obiektywnych wynikach badań, pozwoli na wprowadzenie odpowiednich przepisów, jasnych procedur i w konsekwencji lepszego funkcjonowania systemu prawnego.

Uwzględniając rolę oportunizmu politycznego w procesie oceny skutków regulacji, można pomarzyć o sytuacji, kiedy konkretne elementy analizy kosztów i korzyści zawarte w poddawanych pod głosowanie projektach aktów prawnych, stają się przedmiotem konstruktywnych sporów w okrągłej sali przy ul. Wiejskiej. A tak popularny w polityce skrót ,,PR’’, nabierze nowego, bardziej właściwego, znaczenia w miejscu gdzie stanowione jest prawo. Znaczenia ,,Pragmatic Regulation’’.