Szaleństwo produkcji prawa trwa. 5 pomysłów jak je zatrzymać
Właśnie pobiliśmy kolejny rekord nadprodukcji prawa. Wbrew programowym zapowiedziom, Prawo i Sprawiedliwość ani nie ograniczyło inflacji przepisów, ani nie wprowadziło mechanizmów podnoszących ich jakość. Jak uporać się z legislacyjnymi patologiami? Radykalne ograniczenie ilości powstającego prawa musi zostać sprzęgnięte z działaniami na rzecz przejrzystości i otwartości procesu jego stanowienia. By to zrobić potrzeba zaś politycznych innowacji, które wyrwą proces legislacyjny z zaklętego kręgu broniących status quo rządzących oraz silnych, zorganizowanych i bogatych interesariuszy.
Gdy spojrzeć na deklaracje, deregulacja ma w polskiej polityce samych sojuszników. Co rusz któreś z ugrupowań przedstawia pakiet zmian, który zerwie prawne i biurokratyczne okowy z rąk tej czy innej grupy zawodowej. Deregulację przez wszystkie przypadki odmieniają organizacje przedsiębiorców i eksperci gospodarczy. Rządzące dziś Prawo i Sprawiedliwość w programie z 2014 roku deklarowało w obszarze „legislacja” sześć konkretnych zapowiedzi. Trzy z nich dotyczą stricte tego problemu.
Deregulacja bez głowy
„Pierwszy to deregulacja w aspekcie wewnętrznym i europejskim. Polska przestrzeń prawna jest zbyt »zabudowana« i nieprzejrzysta. Stopień przeregulowania wielu dziedzin jest szkodliwy z punktu widzenia potrzeb rozwoju kraju i aktywności obywateli. (…) Drugim celem jest poprawa formalnej jakości prawa stanowionego przez parlament i przygotowywanego przez rząd. Zapewnimy wyższy poziom przejrzystości, zrozumiałości i systemowej spójności przepisów. Trzeci cel to wyeliminowanie nazbyt częstych i pospiesznie wprowadzanych zmian w obowiązujących ustawach. Tworzenie prawa nie może być ekspresowym, interwencyjnym reagowaniem na bieżące zdarzenia. Nie może dochodzić do znanych z ostatnich lat sytuacji, gdy nowelizacja goni nowelizację albo nakłada się w czasie na parlamentarny proces uchwalania nowej ustawy dotyczącej tej samej materii” – czytaliśmy w obowiązującym do dziś dokumencie programowym PiS.
W Sejmie bieżącej kadencji powstała nadzwyczajna komisja ds. deregulacji, a z rządu wyszły już pierwsze pakiety sektorowych ustaw. Podobne inicjatywy – zarówno na poziomie parlamentarnym, jak i rządowym – podejmowane i przeprowadzane były w poprzednich kadencjach przez różne ekipy. Mimo to trudno wskazać choćby jeden spektakularny przykład trwałej deregulacji, która przyniosła wymierne pozytywne skutki społeczne i gospodarcze.
Statystyki są nieubłagane – choć inicjatyw deregulacyjnych jest coraz więcej, to również z roku na rok uchwalamy coraz więcej prawa.
Międzynarodowa firma doradcza Grant Thornton realizuje od kilku lat projekt „Barometr prawa”, w którym analizuje liczbę stron nowych przepisów prawa w ujęciu rocznym i kwartalnym. Według najnowszych danych w 2017 roku pobijamy wszelkie rekordy: w pierwszym półroczu weszło w życie 17 440 stron maszynopisu aktów prawnych najwyższego rzędu, czyli o 36,3% więcej niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. „Gdyby w drugiej połowie roku 2017 r. utrzymany został przyrost z pierwszych sześciu miesięcy, to w 2017 roku powstałoby 43 488 stron maszynopisu aktów prawnych” – piszą autorzy Barometru Prawa. Nawet, jeśli zakładanie utrzymania dynamiki wzrostu nadregulacji to zbyt daleko idące założenie, a przepisy będą powstawać w drugim półroczu w tym samym tempie co w pierwszym, to i tak będziemy mieli rekordowe 34 880 strony wobec 31 906 rok wcześniej, czy 25 634 w 2014, czyli ostatnim pełnym roku rządów PO-PSL.
Już w latach 2012-2014 byliśmy unijnymi liderem, jeśli chodzi o niestabilność prawa produkując średnio 2 razy więcej przepisów niż Węgrzy, ponad 6 razy więcej niż Chorwaci, 24 razy więcej niż Niemcy i … blisko 56 razy więcej niż najbardziej „stabilni” legislacyjnie Szwedzi. Państwa, które obok Polski przodują w tym niesławnym rankingu, trudno uznać za wzory stabilnych i dobrze rozwijających się gospodarek: to Włochy, Grecja i Hiszpania.
Czy to znaczy, że deregulacja jest postulatem skompromitowanym? W obecnym kształcie – tak. Dotychczasowe inicjatywy w tym zakresie przeżarte były bowiem chorobą polskiego systemu prawnego – miały charakter miejscowy i wycinkowy, co skutkowało ich nieskutecznością i nietrwałością. Samo w sobie absurdem jest, że podstawową miarą sukcesu deregulacyjnego było… uchwalenie ustawy deregulacyjnej. Deregulacja, jeśli naprawdę ma zmienić polską rzeczywistość, musi mieć charakter systemowy – to znaczy nie polegać jedynie na zmianie przepisów w konkretnych obszarach życia, ale przede wszystkim tworzyć instytucjonalne ramy, w których będziemy mogli budować stabilność polskiego prawa. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że dopiero po zbudowaniu takich stabilizujących ram – których propozycje przedstawimy w drugiej części artykułu – warto podnosić wycinkowe inicjatywy mające zmniejszyć biurokratyczne obciążenia w konkretnych dziedzinach życia.
Lepsze regulacje? Lepiej je obejść
Postulując systemowy wymiar deregulacji zbliżyliśmy się do drugiego frontu prób poprawy polskiej rzeczywistości prawnej – działań na rzecz „lepszych regulacji”. Obejmują one m.in. zwiększanie transparentności procesu stanowienia prawa, badanie racjonalności podejmowanych inicjatyw ustawodawczych poprzez stosowanie mechanizmów ewaluacyjnych czy wreszcie upowszechnienie procesów konsultacyjnych, czyli otwarcie procesu legislacyjnego na opinie różnych podmiotów społecznych i gospodarczych, ich wiedzę i perspektywy.
Ten kierunek reformowania procesu stanowienia prawa przyspieszył w ostatnich kilku latach głównie za sprawą wpisania go w ogólnoeuropejskie strategie. Szybko podłapany został przez mainstreamowe organizacje pozarządowe realizujące projekty z europejskich grantów i znalazł swoich opiekunów w rządach poprzedniej ekipy. W styczniu 2013 roku rząd PO-PSL przyjął program „Lepsze regulacje 2015”, a w maju 2015 roku szczegółowe „Wytyczne do przeprowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach procesu legislacyjnego”.
Teoretycznie jest więc lepiej. Mamy nie tylko Regulamin Rady Ministrów, który ramowo określa w jaki sposób powinien przebiegać rządowy proces stanowienia prawa, ale też bardziej szczegółowe rekomendacje z rządowym błogosławieństwem, które skierowane do urzędników i polityków powinny skłaniać ich do tworzenia prawa z zachowaniem szczegółowych procedur i terminów. I co?
I nic, bo obejście nieźle brzmiących reguł jest proste i powszechne. W praktyce program „lepszych regulacji” dotyczy bowiem jedynie rządowego procesu stanowienia prawa.
Nie ma nic prostszego, jak przesunięcie dowolnego aktu prawnego ze ścieżki rządowej (gdzie obowiązuje go rygor przejrzystości, konsultacji i ewaluacji) na ścieżkę poselską, gdzie właściwie obowiązuje wolna amerykanka. Zdarzało się już, że na strony internetowe Sejmu RP „poselskie” projekty trafiały z nazwiskami rządowych urzędników zapisanymi jako autorzy we właściwościach plików…
W praktyce kończy się więc tym, że chociaż eksperci organizacji pozarządowych i rządowi urzędnicy przy wsparciu sporych unijnych pieniędzy spędzili kilka lat na wypracowywaniu godnych upowszechnienia zasad tworzenia prawa, to w praktyce stare i dobrze znane patologie trwają w najlepsze, tylko teraz zwykle w „świątyni demokracji” na Wiejskiej. Ich skutki mieliśmy okazję śledzić w ostatnich tygodniach choćby na przykładzie uchwalonej z rażącymi błędami ustawie o Sądzie Najwyższym. Niestety, choć PiS przyspieszyło tempo psucia prawa, to z rażącymi patologiami mieliśmy do czynienia już za rządów poprzedników. Tylko w ostatnich tygodniach pracy Sejmu poprzedniej kadencji w komisjach mogliśmy obserwować praktyki przywołujące na myśl mroczne czasy afery Rywina.
Przykłady? Przy okazji prac nad Ustawą o rewitalizacji kontrowersyjne przepisy dotyczące sklepów wielkopowierzchniowych pojawiały się i znikały w edycji dokumentu pomiędzy posiedzeniami komisji i nikt nie potrafił wyjaśnić, kto za te zmiany odpowiada. Mniej więcej w tym samym czasie inna komisja pracowała nad Ustawą o książce. Tam z kolei posłowie, którzy wprowadzili ustawę do Sejmu, bez cienia żenady przyznawali, że ustawę pisał kto inny. Co więcej – na forum komisji prosili o zadawanie pytań nie sobie jako wnioskodawcom, lecz… przedstawicielom zewnętrznej firmy prawniczej, którzy w praktyce prowadzili zawodową działalność lobbingową. Oczywiście bez odpowiedniego zgłoszenia.
Deregulatorzy i „przejrzystioniści” – łączcie się!
Dlaczego żaden z tych przypadków nie wywołał skandalu? Akurat przywołane przykłady miały miejsce pod koniec kadencji, więc w chwili pojawienia się choćby cienia kontrowersji nie miały szans zostać uchwalone. Niemniej i tak oba procedery uznać należy za tak poważne patologie, że już wówczas powinny na dłuższy czas rozpalić opinię publiczną do czerwoności. To się jednak dziś prawie nie zdarza – i tu dochodzimy do systemowego błędu „lepszych regulacji”.
W momencie bowiem, gdy uchwala się tak ogromną liczbę przepisów, wszelkie procedury na rzecz jawności i przejrzystości stają się przydatne tylko w niewielkim stopniu. Do wspomnianych 30 000 stron samych aktów prawnych musimy dodać skądinąd równie istotne, a czasem i ciekawsze: uzasadnienia, oceny skutków regulacji, uwagi zgłaszane w uzgodnieniach międzyresortowych, sprawozdania z konsultacji, stenogramy z posiedzeń komisji… Wówczas otrzymamy ogrom materiału niemożliwy do prześledzenia nie tylko przez samodzielnego obywatela, ale pewnie i każdą z polskich organizacji obywatelskich stawiających sobie za cel działalność w interesie publicznym.
Trudno zresztą nawet założyć, że uchwalane przepisy byliby w stanie czytać sami parlamentarzyści. Z badań Agnieszki Dudzińskiej z Polskiej Akademii Nauk wynika, że przykładowo w 2012 posłowie w polskim Sejmie głosowali 1397 razy, co w przełożeniu na czas posiedzeń daje głosowanie średnio co 3 minuty i 54 sekundy.
Stąd nawet działania opozycji, która powinna nagłaśniać przypadki legislacyjnych patologii, są rzadkie i – jeśli już – utrzymane w histerycznym tonie. Jak słusznie zresztą zauważyła Dudzińska badając poprzednią kadencję Sejmu, skuteczny wpływ na proces legislacyjny wymaga podejmowania skrajnych działań, bo umiarkowane niespecjalnie kogokolwiek interesują.
Podsumowując – w teorii, dzięki słusznym w intencjach wysiłkom na rzecz lepszych regulacji i większej przejrzystości powinniśmy mieć system, który ułatwia obywatelowi zrozumienie sensu stanowionego prawa i daje możliwość jego włączania się w proces ustawodawczy, gdy chce działać na rzecz dobra wspólnego. Służyć temu mają tysiące skanowanych i publikowanych na rządowych i sejmowych stronach dokumentów, realizowane na żywo video-transmisje z posiedzeń komisji, wreszcie możliwość zgłaszania swojego stanowiska w konsultacjach czy kierowanie petycji do organów gremiów decyzyjnych…
W praktyce jednak ilość materiału przerasta możliwości poznawcze tak indywidualnych, jak i samoorganizujących się obywateli. Kto zatem korzysta z mechanizmów konsultacyjnych i zwiększenia przejrzystości? Zorganizowane grupy interesu i ich emisariusze – kancelarie prawne i działający w szarej strefie, poza rygorem wadliwych przepisów, lobbyści. Ich po prostu na wyławiane ważnych dla ich interesów zmian w oceanie nadregulacji stać.
By większa przejrzystość i responsywność procesu legislacyjnego stała się procesem realnie upodmiatawiającym obywateli oraz by służyła w efekcie dobru wspólnemu, a nie interesom zorganizowanych, partykularnych grup – konieczne jest powiązanie działań w tym obszarze z procesem radykalnej, systemowej deregulacji. To oznacza, że nad kompleksową reformą procesu stanowienia prawa – obejmującą łącznie zarówno etap rządowy, jak i sejmowy – wspólnie muszą pracować środowiska sprzyjające deregulacji oraz organizacje i podmioty zaangażowane w upowszechnianie procesów konsultacyjnych i działające na rzecz jawności. Inaczej podejmowana przez jednych i drugich praca będzie czasochłonnym przelewaniem z pustego w próżne. Zręby takiego sojuszu powstawały co prawda w minionej kadencji na zaproszenie Ministerstwa Sprawiedliwości (Koncepcja usprawnienia konsultacji publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz oceny skutków regulacji, projekt z dnia 26 lutego 2013 r.), jednak nie miały wymiaru kompleksowego (dotyczyły jedynie etapu rządowego), w ograniczonym stopniu otwarte były na daleko idące innowacje polityczne oraz… ostatecznie prace zostały zarzucone wraz ze zmianą na stanowisku patronującego inicjatywie ministra.
Potencjał politycznej rewolucji
Nie ma wątpliwości, że wpływowe, ale niszowe środowiska „deregulatorów” i „przejrzystionistów” mogą być inicjatorem nowej reformy, ale jej długoterminowy sukces wymaga włączenia w ten proces szerszych środowisk politycznych, obywatelskich oraz grup interesu. Reforma ta mogłaby stać się – choć dziś wydaje się niszowym tematem dla pasjonatów – jedną z najistotniejszych korekt polskiego systemu politycznego. Niesie bowiem zarówno potencjał zwiększenia sprawności i sterowności państwa, potencjał upodmiotowienia obywateli, jak i wreszcie chwytliwą możliwość ograniczenia kosztów funkcjonowania administracji państwowej. Dlatego warto już dziś zaproponować zarówno fundamenty, jak i konkretne filary systemowej reformy sformułowane tak, by miały szansę być zrozumiane i podjęte przez szersze gremia, niż dotychczasowymi uczestnicy rządowych, sejmowych i eksperckich plenów dyskutujących nad reformą legislacyjną.
Fundamentem reformy powinno być zaakceptowanie założenia, że prawo musi powstawać powoli.
To zasadnicze odwrócenie wektora dotychczas rządzącego polskim życiem publicznym, który sprawia, że polityków rozlicza się z szybkiego uchwalenia realizujących obiecane reformy ustaw, a na kryzysy społeczne i medialne każe reagować łataniem systemu prawnego wymyślanymi ad hoc przepisami. Nie sposób abstrahować od faktu, że działanie takie jest wychodzeniem naprzeciw oczekiwaniom opinii publicznej. Dlatego właśnie spowolnienie procesu legislacyjnego powinno zostać wsparte wprowadzeniem lub upowszechnieniem mechanizmów demokracji bezpośredniej, które byłyby wykorzystywane w sytuacjach realnie nie cierpiących zwłoki. W uproszczeniu – planując prawną rewolucję załóżmy, że do skutecznego wprowadzenia zmiany prawa politycy potrzebują minimum połowy kadencji, a skrócenie tego czasu wymaga włączenia w proces obywateli na ścieżce referendum lub obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.
5 filarów lepszego prawa
1. Pierwszym i najprostszym krokiem pozwalającym na rozpoczęcie politycznej rewolucji w procesie stanowienia prawa są zmiany w regulaminach rządu, Sejmu i Senatu.
Dziś, chociaż zawierają one teoretycznie umiarkowane, ale rozsądne ramy ograniczające legislacyjny blitzkrieg, to są bardzo łatwe do obejścia. Zawierają bowiem magiczne formuły „chyba, że rząd / Sejm / Senat postanowi inaczej”, które pozwalają rządzącym bez większego skrępowania odcinać systemowe hamulce. Dla przykładu – sejmowa większość może zadecydować, że ustawa zostanie przeprowadzona przez trzy czytania na jednym posiedzeniu Sejmu, co zresztą zupełnie niedawno obserwowaliśmy. Wprowadzenie do regulaminu Sejmu sztywnych (z ewentualną możliwością skrócenia tylko kwalifikowaną większością np. 3/5 posłów) terminów procedowania nad projektami już istotnie zmieniłoby jakość stanowionego prawa i wpłynęło na ograniczenie jego nadprodukcji. Przede wszystkim jednak dałoby politykom, organizacjom społecznym i interesariuszom przestrzeń do nagłaśniania swoich wątpliwości i informowania opinii publicznej o ewentualnych nieprawidłowościach.
2. W drugiej kolejności konieczny jest całościowy przegląd procesu legislacyjnego – tak, by te same zasady i terminy obowiązywały zarówno dla projektów rządowych, jak i parlamentarnych.
W ramach tego namysłu należałoby określić rozsądny czas „niezbędnej zwłoki”. Dla przejrzystości wywodu proponujemy umowny i roboczy okres dwóch lat jako propozycję wyjściową. Na propozycję minimum dwóch lat „od impulsu legislacyjnego do publikacji w dzienniku ustaw” powinny składać się paralelne w przypadku parlamentu i rządu: prace przedlegislacyjne (badanie potrzeby zmiany prawa), przejrzyste prace nad założeniami i projektem ustawy, proces konsultacyjny, trzy czytania w odpowiednich odstępach czasu, „czas namysłu” nad projektem przeznaczony dla Senatu i Prezydenta oraz, wreszcie, nieskracalne vacatio legis. Być może wskazane byłoby jego radykalne wydłużenie – do ograniczającego prawodawczy populizm terminu minimum pół roku. Dodatkowo warto rozważyć postulowane swego czasu przez Piotra Araka i Macieja Kuziemskiego na łamach portalu klubjagiellonski.pl podniesienie rangi wszystkich kluczowych regulaminów do rangi ustaw oraz obłożenie wszystkich projektów takimi samymi wymaganiami oceny skutków regulacji.
3. Konieczne wobec powyższych propozycji wydaje się stworzenie racjonalnego bezpiecznika pozwalającego na obejście umownego czasu dwóch lat na uchwalenie zmiany prawa.
Tutaj, wobec patologicznych doświadczeń z dotychczasowymi, nadużywanymi „bezpiecznikami”, konieczna jest najdalej idąca innowacja polityczna. Celowe wydaje się, by możliwość skrócenia czasu „niezbędnej zwłoki” było możliwe tylko w dwóch przypadkach – gdy procedowany projekt wpłynął do Sejmu w wyniku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej lub gdy co najmniej założenia do ustawy wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji poddane zostały pod referendum. W naturalny sposób korespondowałoby z propozycjami reformy referendów i wprowadzenia instytucji „dnia referendalnego” postulowanymi przez Klub Jagielloński. To jednak dopiero początek. Reforma polityczna oparta o zmianę procesu stanowienia prawa w duchu systemowej deregulacji powinna wprowadzać do polskiego systemu politycznego kolejne instrumenty demokracji bezpośredniej. Z pewnością celowe z tego punktu widzenia byłoby bowiem ustanowienie w Polsce instytucji weta ludowego (tj. referendum blokujące wejście prawa w życie możliwe również na wniosek grupy obywateli) oraz postulowane przez Instytut Spraw Obywatelskich umożliwienie grupie obywateli (np. 50 000) kierowanie ustawy do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny. Te mechanizmy mogłyby być uruchamiane w czasie fundamentalnie wydłużonego vacatio legis.
Mimo swojego rewolucyjnego wydźwięku pierwsze trzy zaproponowane filary stanowią dopiero pierwszy etap dobrej deregulacji polskiego prawa: gwarantują spowolnienie procesu nadprodukcji w przyszłości. Dwa kolejne zakładają wprowadzenie instrumentów, które pozwolą zredukować nadmiar prawa już w Polsce obowiązujący.
4. Konieczne wydaje się umocnienie w polskim porządku prawnym stosowanych z sukcesami w innych państwa zasad ograniczających nadprodukcję prawa. Na początek warto rozważyć dwie – zasadę „one in, one out” oraz stosowanie klauzul wygaszających.
Pierwsza zakłada, że tworząc nowe prawo i nakładając nowy obowiązek (możliwe są różne ujęcia podmiotowe, ale dla nas celowe wydaje się możliwie szerokie, tj. dotyczące obowiązków nakładanych zarówno na obywateli i przedsiębiorców, jak i na instytucje państwowe i samorządowe) prawodawca jest zobowiązany uchylić inny przepis oznaczający proporcjonalny obowiązek. Z kolei klauzula wygaszająca (tzw. sunset clause) oznacza, że uchwalając ustawę w przepisach końcowych określamy nie tylko czas jej wejścia w życie, ale również utracenia mocy. To oznacza, że po upływie kilku lat musi być ponownie uchwalona wraz z całym procesem konsultacyjnym i badaniem skutków regulacji również ex post.
Na marginesie należy wspomnieć, że chociaż obowiązujące w Polsce zasady legislacyjne nie uniemożliwiają wprowadzania takich klauzul i przyjmowano je sporadycznie w niektórych ustawach, były one dotąd lekceważone. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na początku obecnej kadencji w przypadku tzw. małej ustawy medialnej. Wówczas arbitralna opinia sejmowych legislatorów przedstawiona na komisji sprawiła, że obowiązujące przepisy o utracie mocy ustawy nie były stosowane. Trudno o lepszy przykład patologii polskiego prawodawstwa, niż fakt, że opinia było nie było szeregowych pracowników Sejmu okazuje się silniej wiążąca, niż decyzja „racjonalnego prawodawcy”, na którą składa się wcześniejszy namysł obdarzonych mandatem obywateli posłów, senatorów i Prezydenta RP.
5. Należy zastanowić się nad ustanowieniem ciała, które powinno podjąć wysiłek przeglądu wszystkich już obowiązujących w Polsce przepisów pod kątem ich celowości (czy służą dobru wspólnemu?) oraz skuteczności (czy za pomocą określonych przepisów jest osiągany założony cel?).
Dotychczasowe pomysły w tym zakresie zakładały bądź to ustanowienie nowego ciała bądź też poszerzenie kompetencji Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Doświadczenia ostatniego półtora roku wskazują, że konieczne jest nie tylko przywrócenie sprawczości i legitymizacji Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale również rozważenie na nowo jego roli w polskim systemie politycznym. Docelowe uczynienie z Trybunału Konstytucyjnego ciała odpowiedzialnego za globalny, prawdopodobnie wieloletni, przegląd obowiązującego w Polsce prawa mogłoby więc okazać się celowe i politycznie akceptowalne.
Ku powodzeniu beznadziejnej sprawy
Uczciwość każe spojrzeć na powyższe propozycje z jeszcze jednej perspektywy – jej politycznej realności. Oczywiście, jak w przypadku każdej rewolucyjnej koncepcji, szanse na jej przeprowadzenie wydają się nikłe. Sądzimy jednak, że istnieje kilka czynników, które każą widzieć szansę na otwarcie się okna możliwości jej realizacji.
Po pierwsze, precyzyjnie wskazujemy potencjalny zaczyn dla jej przeprowadzenia: opisane środowiska „deregulatorów” i „przejrzystionistów” wydają się świadome niewystarczających efektów swojej dotychczasowej pracy i muszą szukać nowej formuły działania. Dysponując istotnym doświadczeniem w zakresie rzecznictwa na rzecz dobra wspólnego mogą rozpocząć dyskusję nad ewolucją niniejszej propozycji, a następnie pracę organiczną na rzecz jej popularyzacji w gremiach opiniotwórczych i decyzyjnych. Wydaje się, że mogą liczyć również na wsparcie zwolenników demokracji bezpośredniej, dla których ta propozycja ma konkretną i daleko idącą ofertę, a także wszystkich mniejszych środowisk opiniotwórczych, które skłaniają się do postulatu głębokiej przebudowy polskiego systemu politycznego. Zauważmy, że deficyt nowych koncepcji w tym zakresie w ostatnich latach i skompromitowanie przez elity polityczne dotychczas popularnych postulatów (vide pakiet „4 x TAK” czy referendum ws. JOW w 2015 roku) tworzy przestrzeń do uczynienia z reformy procesu stanowienia prawa jednego z fundamentów oczekiwanej „rewolucji podmiotowości”.
Po drugie, działania obecnego rządu w zakresie praktyk legislacyjnych wywołują powszechną i często uzasadnioną krytykę ze strony opozycji. Wiele z najgorętszych sporów ostatnich dwóch lat nie wydarzyłoby się, gdyby obowiązywały przedstawione w niniejszym tekście zasady.
Po trzecie, rozważyć trzeba ewentualną szansę na zainteresowanie powyższymi propozycjami rządzących, którzy naturalnie zwykle są najsilniejszym strażnikami systemowego status quo. Oczywiste wydaje się, że proces reformy uzdrawiającej proces stanowienia prawa powinien być prowadzony zgodnie z jej docelowymi zasadami. Stąd wniosek, że reforma mogłaby realnie wejść w życie dopiero w kolejnej kadencji. To daje obozowi rządowemu polityczny argument na rzecz jej poparcia.
W jaki sposób? Choć przeprowadzenie reformy będzie realnym samoograniczeniem się władzy (rozumianej szeroko jako cała parlamentarna elita polityczna), to trudno dziś prognozować, która ze stron politycznego sporu jako pierwsza będzie mierzyć się z ograniczeniami. Gdy postawimy się w roli rządzących, musimy rozważyć dwa scenariusze. Jeśli kolejne wybory wygra dzisiejsza opozycja – poparcie dla samoograniczającej reformy przez dzisiejszą ekipę będzie jej dużą zasługą, szansą na utrzymanie dziś wprowadzanych reform i wreszcie, mówiąc kolokwialnie, będzie nie jej zmartwieniem. W przypadku podjęcia przez dziś rządzących walki o władzę w kolejnej kadencji i realnych szans na jej zdobycie– przeprowadzenie reformy będzie istotnym (również wyborczo) dowodem na wolę samoograniczenia się i prowadzenia polityki w sposób bardziej przemyślany i bardziej ewolucyjny, a mniej rewolucyjny niż dziś.
Ostatecznie o szansach na powodzenia zaproponowanej reformy jak zawsze w polityce rozsądzi przypadek. Fortunie trzeba jednak sprzyjać i pracować nad propozycjami zmian do wdrożenia w chwili, gdy łut szczęścia sprawi, że rządzący będą gotowi po nie sięgnąć. Dlatego mamy nadzieję, że uda nam się otworzyć nowy etap dyskusji nad procesem reformowania polskiego prawa.
Artykuł w oryginalnej wersji ukazał się jesienią 2016 roku na łamach 44. numeru „Pressji” pt. „Mniej i wolniej znaczy lepiej”. Na potrzeby niniejszej publikacji został zaktualizowany o doświadczenia kolejnych miesięcy i najnowsze dane.
